بررسی سیر تاریخی و حقوقی تبدیل وضعیت استخدامی ایثارگران؛ آنچه لازم است کارفرمایان و کارکنان و کارگران ایثارگر مشمول بدانند.

بسمه تعالی

نویسنده: سعید کنعانی

مقدمه

تبدیل وضعیت استخدامی کارکنان ایثارگر، طی بیش از یک دهه، به یکی از چالش‌های مستمر میان کارکنان و کارفرمایان تبدیل‌شده است. ابهام در شمول قانون نسبت به کارگاه‌های مختلف، همراه با تعدد و گاه تداخل قوانین، نه‌تنها مسیر بهره‌مندی از این حق را دشوار ساخته، بلکه سردرگمی قابل‌توجهی برای ذینفعان و مجریان قانون ایجاد کرده است. نگارنده، پیش‌تر به تدوین مقاله علمی با رویکرد حقوقی در این زمینه پرداخته است؛ لیکن یادداشت پیشِ رو، چکیده‌ای ساده‌شده از مفاهیم همان مقاله است که با نگاه کاملاً آموزشی و به‌دوراز پیچیدگی‌های صرفاً حقوقی، برای راهنمایی هرچه بهتر مخاطبان هدف تدوین‌شده است. امید که این مختصر، گامی هرچند کوچک در رفع ابهامات موجود باشد.

تبدیل وضعیت ایثارگران را نمی‌توان با استناد به یک قانون، یک بخشنامه یا یک حکم بودجه‌ای منفرد تحلیل کرد. آنچه امروز تحت عنوان «تبدیل وضعیت ایثارگران» شناخته می‌شود، حاصل یک زنجیره تقنینی و اجرایی چندمرحله‌ای است که طی بیش از یک دهه شکل‌گرفته و در مقاطع مختلف توسعه‌یافته است. این زنجیره از قانون جامع خدمات‌رسانی به ایثارگران و ماده ۲۱ آن آغاز می‌شود، در احکام مربوط به ایثارگران در قانون برنامه پنج‌ساله پنجم توسعه ادامه می‌یابد، با اصلاح بند «و» ماده ۴۴ و سپس قانون تفسیر آن در سال ۱۳۹۹ وارد مرحله جدیدی می‌شود، در قانون برنامه پنج‌ساله ششم توسعه استمرار پیدا می‌کند و سرانجام در قوانین بودجه سال‌های ۱۴۰۰ و ۱۴۰۱ به‌صورت صریح‌تر و اجرایی‌تر موردتوجه قرار می‌گیرد. در کنار قوانین مذکور، بخشنامه‌ها و دستورالعمل‌های اجرایی، آرای هیأت عمومی دیوان عدالت اداری و سایر مقررات مرتبط نیز در تعیین حدود و نحوه اجرای این حق نقش داشته‌اند.

بنابراین، موضوع تبدیل وضعیت ایثارگران را باید در بستر تاریخی و حقوقی آن بررسی کرد. نمی‌توان تنها به قانون بودجه سال ۱۴۰۰ یا ۱۴۰۱ اشاره کرد و تمام سابقه تقنینی موضوع را نادیده گرفت. از سوی دیگر، صرف وجود سابقه کار یا داشتن عنوان ایثارگری نیز به‌تنهایی برای ایجاد حق تبدیل وضعیت کافی نیست. آنچه اهمیت دارد، انطباق وضعیت فرد با شرایط قانونی در زمان حاکمیت مقررات مربوط است.

البته باید میان دو مفهوم متفاوت تفکیک کرد: نخست، سهمیه استخدامی ایثارگران که مسیر ورود اشخاص به استخدام را تنظیم می‌کند؛ و دوم، تبدیل وضعیت نیروهای ایثارگر شاغل که ناظر به اشخاصی است که پیش‌تر به‌صورت غیررسمی، پیمانی، قراردادی، کارگری یا شرکتی در مجموعه‌های مشمول مشغول به کار بوده‌اند و قانون‌گذار در مقاطع مختلف، برای تعیین تکلیف وضعیت استخدامی آنان حکم خاص وضع کرده است. موضوع این یادداشت، سهمیه استخدامی اولیه نیست. بنابراین، بحث درباره تبدیل وضعیت را نباید به این پرسش تقلیل داد که آیا فرد در زمان ورود به کار از سهمیه استخدامی استفاده کرده است یا خیر. سهمیه استخدامی یکی از ابزارهای عمومی حمایت از ایثارگران است؛ اما تبدیل وضعیت نیروهای شاغل، در دوره‌های مختلف، مبنای حقوقی و مسیر قانونی خاص خود را پیداکرده است. تمرکز این بحث بر ایثارگری است که در چارچوب یک رابطه کاری، در مجموعه‌ای مشمول مقررات مربوط به ایثارگران به کار گرفته‌شده است. ازاین‌رو، در بررسی هر پرونده باید هم‌زمان چند موضوع موردتوجه قرار گیرد: وضعیت ایثارگری فرد، تاریخ به‌کارگیری، نوع رابطه کاری، جایگاه حقوقی کارفرما، شمول یا عدم شمول مجموعه محل کار، حکم قانونی حاکم در زمان اشتغال و سایر شرایطی که قانون برای برخورداری از حمایت مقرر کرده است.

مسئله اصلی نیز همین‌جاست: اگر فردی در زمان حاکمیت یکی از قوانین مربوط به تبدیل وضعیت، شرایط مقرر قانونی را داشته باشد، اما دستگاه یا کارفرما اجرای قانون را به تأخیر بیندازد یا قرارداد او بعداً تمدید نشود، آیا صرف پایان قرارداد می‌تواند تمام آثار حقوقی وضعیت ایجادشده را از بین ببرد؟پاسخ به این پرسش، بدون بررسی سیر زمانی قوانین و تفکیک میان «زمان تحقق شرایط قانونی» و «زمان اجرای حق» ممکن نیست.

سیر تاریخی شکل‌گیری مقررات تبدیل وضعیت ایثارگران

برای فهم دقیق موضوع، باید میان مراحل قانون‌گذاری تفکیک قائل شد. با استفاده از جدول زیر کلیات این مسیر روشن می گردد:

این جدول نشان می‌دهد که قانون‌گذاری درباره تبدیل وضعیت ایثارگران یک مسیر خطی و ساده نبوده است. برخی مقررات، مبنای شناسایی و حمایت را ایجاد کرده‌اند؛ برخی شرایط استخدام را تنظیم کرده‌اند؛ برخی ابهامات را برطرف کرده‌اند و برخی دیگر حکم اجرایی مستقیم برای تبدیل وضعیت نیروهای شاغل ایجاد کرده‌اند.

ازاین‌رو، نمی‌توان با یک جمله کلی گفت «قانون تبدیل وضعیت فقط از فلان سال شروع شد» یا «با پایان یک قانون، تمام حقوق ناشی از قوانین قبلی نیز از بین رفت». هر وضعیت باید بر اساس تاریخ به‌کارگیری، زمان تحقق شرایط، نوع رابطه کاری، وضعیت کارفرما و حکم قانونی حاکم در همان دوره بررسی شود.

به طور کلی و در حال حاضر، مهم‌ترین مبانی قانونی حقوق ایثارگران « قانون جامع خدمات‌رسانی به ایثارگران » و احکام استخدامی و تبدیل وضعیت مندرج در بند «د» تبصره ۲۰ قانون بودجه سال ۱۴۰۰ و بند «و» تبصره ۲۰ قانون بودجه سال ۱۴۰۱ است که همچنان ملاک عمل دستگاه‌های اجرایی محسوب می‌شوند. با این حال، دولت در اجرای جزء ۱ بند «ت» ماده ۳۱ قانون برنامه هفتم پیشرفت، در حال تهیه و بازنگری لایحه‌ای برای اصلاح، تنقیح و تجمیع قوانین ایثارگران است که هدف آن یکپارچه‌سازی مقررات پراکنده، رفع ابهام‌های قانونی، تقویت ضمانت اجرای حقوق ایثارگران و بازنگری در موضوعاتی مانند استخدام، تبدیل وضعیت، مسکن، درمان، معیشت و خدمات رفاهی است. این لایحه هنوز ارسال و به تصویب مجلس نرسیده و تا زمان تبدیل شدن به قانون، مقررات فعلی همچنان لازم‌الاجرا هستند.

همانطور که بیان شد اولین قانون مرتبط با تبدیل وضعیت ایثارگران، برنامه پنج‌ساله پنجم بوده که از ابتدای سال 1390 شروع می‌گردد. آخرین قانون سنواتی تبدیل وضعیت نیز قانون بودجه 1401 می‌باشد. لذا کارکنان ایثارگر مشمولِ شاغل در شرکت‌های مشمول قانون، که در بازه 01/01/1390 تا 29/12/1401 دارای سابقه کار باشند لازم است پس از کنترل برخی از جزئیات و شرایط کار در هر بازه زمانی، بررسی و تبدیل وضعیت گردند. نکته مهم تاریخی آن است که قانون تفسیر بند «و» ماده ۴۴ در سال ۱۳۹۹، یعنی حدود 11 سال پس از آغاز برنامه پنجم و در شرایطی تصویب شد که اختلافات و ابهامات مربوط به احکام استخدامی ایثارگران و وضعیت نیروهای غیررسمی همچنان ادامه داشت. بنابراین، نباید آن را یکی از احکام عادی و اولیه برنامه پنجم معرفی کرد؛ بلکه باید آن را یک مداخله تقنینی دیرهنگام برای رفع ابهام درباره حکم پیشین دانست. با تصویب قانون تفسیر بند «و» ماده (44) قانون برنامه پنج‌ساله پنجم توسعه جمهوری اسلامی ایران در سال 1399 معلوم شد کارگاه‌های مشمول ایثارگری طبق تعریف ماده 2 از سال 1390 لازم بوده پرسنل ایثارگر مشغول بکار در مجموعه خود را از هر مدل استخدام غیررسمی به رسمی تبدیل وضعیت می‌کردند، تا قبل تصویب قانون تفسیر، کارفرمایان مشمول بیشتر بر روی سهمیه اولیه استخدامی توجه داشتند و از موضوع تبدیل وضعیت کارکنان ایثارگر غافل مانده بودند.

 قانون جامع خدمات‌رسانی به ایثارگران و ماده ۲۱؛ مبنای نظام حمایتی

قانون جامع خدمات‌رسانی به ایثارگران، قانون مادر در حوزه حمایت‌های قانونی از ایثارگران و خانواده‌های آنان است. ماده ۲۱ این قانون یکی از مهم‌ترین مبانی قانونی حمایت استخدامی از ایثارگران محسوب می‌شود و گروه‌های مختلف ایثارگری را در قالب سهمیه‌ها و حمایت‌های استخدامی موردتوجه قرار می‌دهد.

گروه‌های موضوع سهمیه ۲۵ درصدی شامل خانواده شهدا (همسر، فرزند، خواهر و برادر)؛ همسر و فرزندان جانبازان ۲۵ درصد و بالاتر؛ همسر و فرزندان آزادگان با حداقل یک سال اسارت؛ اسرا و مفقودالاثرها

 و سهمیه ۵ درصدی شامل رزمندگان با حداقل ۶ ماه حضور داوطلبانه در جبهه و خانواده آن‌ها؛ فرزندان جانبازان زیر ۲۵ درصد؛ فرزندان آزادگان با کمتر از یک سال اسارت؛

بااین‌حال، باید میان ماده ۲۱ به‌عنوان مبنای شناسایی گروه‌های ایثارگری و احکام خاص بعدی درباره تبدیل وضعیت نیروهای شاغل تفاوت گذاشت. درواقع، ماده ۲۱ مبنای شناسایی اشخاصی است که در مراحل بعدی، احکام خاص استخدامی و تبدیل وضعیت درباره آنان وضع‌شده است. به زبان ساده‌تر در زمان تصویب اولیه در دهه 80 قانون‌گذار ایثارگران را در 2 گروه بیان‌شده فوق تعریف و از بابت استخدام اولیه در شرکت‌های مشمول سهمیه مشخص کرده بود اما در قوانین بعدی علی‌الخصوص در موضوع تبدیل وضعیت کارکنان ایثارگر مشمول از حالت قراردادی، شرکتی، پیمانکاری و... به استخدام رسمی، مشمولان را همان تعاریف ماده 21 قرارداده لذا افرادی که ذیل تعریف ماده 21 قرار می‌گیرند امکان دریافت خدمات مختلف اعم از تبدیل وضعیت استخدامی را خواهند داشت.

 دامنه شمول ماده ۲ قانون جامع؛ از دستگاه‌های دولتی تا شرکت‌ها و مؤسسات وابسته به نهادهای عمومی

ماده ۲ قانون جامع خدمات‌رسانی به ایثارگران، دامنه شمول خود را فراتر از وزارتخانه‌ها و سازمان‌های دولتی تعریف کرده و تمامی دستگاه‌های اجرایی، مؤسسات و شرکت‌های دولتی، نهادهای عمومی غیردولتی، شهرداری‌ها، بانک‌ها، مؤسسات وابسته به دولت و هر مجموعه‌ای را که به‌موجب قانون در زمره دستگاه‌های مشمول قرار می‌گیرد، در برمی‌گیرد. بر این اساس، عنوان «شرکت»، «هلدینگ»، «مؤسسه غیردولتی» یا «شرکت تابعه» به‌تنهایی نمی‌تواند مبنایی برای خروج یک مجموعه از شمول این ماده باشد و آنچه معیار اصلی به شمار می‌رود، جایگاه قانونی و نسبت واقعی مجموعه با دستگاه‌های مشمول است.

در این میان نباید از این نکته غافل شد که در قوانین مختلف مرتبط با ایثارگران، ازجمله ماده2، گاه نام برخی نهادها، سازمان‌ها و مجموعه‌های خاص به‌صراحت ذکرشده است. هر جا قانون‌گذار نام یک مجموعه را مشخصاً آورده باشد، دیگر نمی‌توان با تکیه‌بر این استدلال که آن مجموعه در قالب شرکت اداره می‌شود، شخصیت حقوقی مستقل دارد،، نهادی غیردولتی یا عمومی است، یا تمام سهام آن مستقیماً متعلق به دولت نیست، آن را از شمول حکم قانونی خارج کرد. در چنین مواردی، متن قانون و جایگاهی که قانون‌گذار برای آن مجموعه تعریف کرده، ملاک عمل است و برداشت‌های عرفی از عناوینی مانند «خصوصی» یا «غیردولتی» نمی‌تواند جایگزین آن شود.

حتی عبارت «شرکت‌هایی که شمول قانون نسبت به آن‌ها مستلزم ذکر نام است» در ماده 2 مؤکد این امر است که حتی شرکت‌ها و مؤسساتی که به دلیل وضعیت حقوقی خاص، مقررات تأسیس ویژه یا نظام استخدامی مستقل، ممکن است به‌سادگی دریکی از عناوین عمومی ماده ۲ قرار نگیرند، با ذکر نامشان در قانون از شمول قانون خارج نمانند. به بیان ساده، قانون‌گذار ابتدا با استفاده از عباراتی مانند «کلیه» دامنه گسترده‌ای از دستگاه‌ها، نهادها، مؤسسات و شرکت‌های وابسته و تحت پوشش آن‌ها را مشمول کرده و سپس برای اینکه اشخاص حقوقی خاص نیز به دلیل ویژگی‌های ویژه خود از قلمرو قانون بیرون نمانند (یا بعدها ادعای که شامل ما نمی‌شود نداشته باشند)، شمول آن‌ها را از طریق ذکر صریح نامشان پیش‌بینی کرده است. بنابراین، قانون‌گذار حتی برای اشخاص حقوقی خاص و استثنایی نیز راه شمول قانون را باز گذاشته است؛ مانند برخی شرکت‌های دارای قانون تأسیس یا مقررات استخدامی خاص، ازجمله شرکت‌های اصلی صنعت نفت، گاز و پتروشیمی، سازمان تأمین اجتماعی و سایر مؤسساتی که قوانین خاص بر آن‌ها حاکم است.

اگر بخواهیم حسب تعریف ماده 2 و دیگر قوانین کشوری بابت اشخاص حقوقی مشمول خدمات به جامعه ایثارگری مثال‌هایی را بیان کنیم، در حوزه وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی، مجموعه‌هایی مانند شرکت سرمایه‌گذاری تأمین اجتماعی (شستا) و تمامی شرکت‌ها و هلدینگ‌های زیرمجموعه آن ازجمله تاپیکو، تأمین صنایع عمومی، ‌سیمان تأمین ، تاصیکو، شرکت دارویی تأمین، رایتل و دیگر شرکت‌های تابعه، با توجه به جایگاه حقوقی و ارتباط سازمانی خود با دستگاه‌های مشمول، در قلمرو ماده ۲ قرار می‌گیرند و به‌تبع آن، تکالیف قانونی مربوط به تبدیل وضعیت ایثارگران شامل حال آن‌ها خواهد شد. همچنین صندوق بازنشستگی کشوری و شرکت‌های اقتصادی وابسته به آن، صندوق بازنشستگی فولاد و سایر صندوق‌ها و سازمان‌های وابسته به این وزارتخانه نیز از همین قاعده پیروی می‌کنند و نمی‌توان صرفاً با تکیه‌بر ساختار شرکتی یا هلدینگی، آن‌ها را از شمول مقررات حمایتی خارج تصور کرد.

در حوزه وزارت نیرو نیز شرکت توانیر، شرکت‌های برق منطقه‌ای، شرکت‌های توزیع نیروی برق، شرکت‌های آب منطقه‌ای، شرکت‌های آب و فاضلاب و سایر مجموعه‌هایی که در ساختار رسمی صنعت آب و برق فعالیت می‌کنند، با توجه به وابستگی سازمانی و مالکیتی خود به دستگاه‌های مشمول، در زمره مجموعه‌هایی قرار می‌گیرند که قانون برای آن‌ها تکلیف تبدیل وضعیت را مقرر کرده است. بنابراین، کارگری که دریکی از این مجموعه‌ها و در چارچوب فعالیت اصلی دستگاه مشغول به کار است، صرفاً به دلیل آنکه قرارداد او با یک شرکت منعقدشده، از حمایت قانونی بی‌بهره نخواهد ماند.

در حوزه وزارت نفت نیز شرکت ملی نفت ایران، شرکت ملی گاز ایران، شرکت ملی صنایع پتروشیمی، شرکت ملی پالایش و پخش فرآورده‌های نفتی ایران و شرکت‌ها و مجموعه‌های تابعه و وابسته آن‌ها، ازجمله ساختارهای اقتصادی بزرگی هستند که با توجه به نسبت سازمانی خود با وزارت نفت به‌عنوان یک دستگاه مشمول، مشمولیت آن‌ها در چارچوب ماده ۲ قابل‌تشخیص است و نیروهای ایثارگر شاغل در این مجموعه‌ها، در صورت دارا بودن سایر شرایط، می‌توانند انتظار اجرای قانون را داشته باشند.

در حوزه صنعت و معدن نیز شرکت‌های بزرگ معدنی، فولادی، صنعتی و تولیدی که زیرپوشش یا کنترل سازمان‌ها و نهادهای عمومی و دولتی قرار دارند، با توجه به همین رابطه، در دایره شمول ماده ۲ قرار می‌گیرند و نمی‌توان ساختار شرکتی یا هلدینگی را بهانه‌ای برای کنار گذاشتن تکالیف قانونی در خصوص ایثارگران قرار داد.

همین وضعیت درباره مجموعه‌های اقتصادی وابسته به نهادهای عمومی و حاکمیتی نظیر بنیاد مستضعفان، ستاد اجرایی فرمان امام، آستان قدس رضوی، کمیته امداد امام خمینی، سازمان اقتصادی کوثر و سایر مجموعه‌های اقتصادی وابسته به نهادهای عمومی و انقلابی نیز صادق است. این مجموعه‌ها نیز در چارچوب قانونی مربوط، در قلمرو اشخاص مشمول ماده ۲ قرار دارند و انتظار می‌رود که تکالیف قانونی خود را در خصوص تبدیل وضعیت ایثارگران، بدون تبعیض و بدون استناد به شخصیت شرکتی خود، به‌جای آورند.

برای فهم بهتر دامنه شمول ماده 2 به جدول زیر توجه فرمائید:

اگر بخواهیم جدول فوق را جمع‌بندی و دامنه شمول را عددی بیان کنیم: واحدهای حقوقی مستقل بیش از ۲,۰۰۰ شخصیت حقوقی (وزارتخانه، سازمان، شرکت، نهاد، شهرداری، بانک، بیمه، دانشگاه) و واحدهای عملیاتی وابسته (شعب، دانشکده‌ها، بیمارستان‌ها، دادگاه‌ها، یگان‌ها) بیش از۱۰,۰۰۰ واحد می‌باشند.

در اینجا باید به یک اصل مهم توجه کرد؛ قانون‌گذار نمی‌تواند از یک‌سو، حمایت استخدامی از ایثارگران را برای مجموعه‌های مشخصی مقرر کند و از سوی دیگر، با ایجاد ساختارهای شرکتی و هلدینگی، عملاً راهی برای گریز از اجرای همان قانون فراهم آورد. اگر چنین تفسیری پذیرفته شود، هر دستگاه یا نهاد مشمولی می‌تواند با تأسیس یک شرکت تابعه یا واگذاری فعالیت به یک شرکت وابسته، تکلیف قانونی خود را بی‌اثر کند؛ نتیجه‌ای که باهدف حمایتی قانون‌گذاری درباره ایثارگران سازگاری چندانی ندارد.

البته روشن است که در هر پرونده باید وضعیت حقوقی مجموعه و رابطه کاری واقعی بررسی شود، اما این بررسی نباید بهانه‌ای برای ایجاد شروط جدید و فراقانونی باشد. هنگامی‌که مجموعه‌ای در قلمرو ماده ۲ قانون جامع قرار دارد و فرد ایثارگر نیز سایر شرایط قانونی را داراست، اصل بر آن است که حمایت قانونی اجرا شود و صرف عنوان شرکت، هلدینگ، مؤسسه، شرکت تابعه یا غیردولتی، نباید مانعی برای اجرای قانون تلقی گردد.

 همین منطق درباره نیروهای شرکتی و پیمانکاری نیز قابل‌اعمال است. ماده ۲۱ قانون جامع و مقررات بعدی تبدیل وضعیت، برای تعیین تکلیف نیروهایی وضع‌شده‌اند که در دستگاه‌ها و مجموعه‌های مشمول، با عناوین مختلف و در وضعیت‌هایی غیر از استخدام رسمی مشغول به کار بوده‌اند. بنابراین در بررسی وضعیت کارگر ایثارگر، باید پرسید که فرد در کدام مجموعه و برای انجام چه فعالیتی کار می‌کرده، مجموعه محل اشتغال چه جایگاه حقوقی داشته و آیا سایر شرایط مقرر در قانون وجود داشته است یا خیر و نمی‌توان صرفاً با نگاه به‌عنوان «شرکت» یا «پیمانکار»، پیشاپیش حکم به خروج فرد از شمول قانون داد.

درمجموع، در موضوع تبدیل وضعیت ایثارگران، ماده ۲ قانون جامع را نباید به فهرستی محدود از وزارتخانه‌ها و ادارات دولتی تقلیل داد. دامنه این ماده و مقررات مرتبط با آن، مجموعه گسترده‌ای از دستگاه‌های اجرایی، نهادهای عمومی، بانک‌ها، شهرداری‌ها، صندوق‌ها، شرکت‌های دولتی، شرکت‌های وابسته و تابعه و مجموعه‌هایی را که در ساختار قانونی دستگاه‌های مشمول قرار دارند، در برمی‌گیرد. بر این اساس، هرگاه یک کارگر ایثارگر دریکی از این مجموعه‌ها و در چارچوب فعالیت واقعی آن مشغول به کار بوده و سایر شرایط قانونی تبدیل وضعیت را دارا باشد، می‌تواند انتظار داشته باشد که قانون در مورد او اجرا شود.

مبحث دوم در خصوص دستگاه‌های مشمول تعریف‌شده در ماده 2

ماده (۲) قانون جامع خدمات‌رسانی به ایثارگران، مهم‌ترین حکم در تعیین قلمرو اجرای این قانون است و از حیث حقوقی، قاعده تعیین اشخاص مشمول را تشکیل می‌دهد. قانون‌گذار در این ماده، اشخاص حقوقی مشمول را در دو بند مستقل احصا کرده است. بند «الف» شامل وزارتخانه‌ها، مؤسسات و شرکت‌های دولتی، قوای سه‌گانه، نهاد ریاست جمهوری، نیروهای مسلح، نهادهای عمومی غیردولتی، شهرداری‌ها، سازمان تأمین اجتماعی، شرکت ملی نفت ایران، شرکت ملی گاز ایران، دانشگاه آزاد اسلامی و سایر اشخاص حقوقی است که قانون‌گذار با ذکر صریح نام، آن‌ها را در قلمرو قانون قرار داده است. در مقابل، بند «ب» دامنه شمول قانون را به سایر دستگاه‌ها، سازمان‌ها، شرکت‌ها و مراکز تولیدی، توزیعی و خدماتی مشمول قانون کار، قانون تأمین اجتماعی یا قوانین خاص نیز گسترش داده است. ازاین‌رو، ماده (۲) صرفاً فهرستی از دستگاه‌های دولتی نیست، بلکه با دو بند مستقل، قلمرو اجرای قانون را نسبت به دو گروه متفاوت از اشخاص حقوقی مشخص می‌کند.

با تصویب احکام تبدیل وضعیت استخدامی ایثارگران در قوانین بودجه سال‌های ۱۴۰۰ و ۱۴۰۱، قانون‌گذار عبارت «دستگاه‌های مشمول ماده (۲) قانون جامع خدمات‌رسانی به ایثارگران» را به‌عنوان معیار تعیین مخاطبان حکم برگزید. در این مقررات، هیچ‌گونه اشاره‌ای به بند «الف»، بند «ب» یا اصطلاح «دستگاه اجرایی» نشده است. بر پایه اصول شناخته‌شده تفسیر قوانین، هرگاه قانون به یک ماده ارجاع می‌دهد، اصل بر شمول تمامی اجزای آن ماده است، مگر آنکه خود قانون‌گذار به‌صراحت دامنه شمول را محدود کرده باشد. بنابراین، 

ظاهر عبارت قانونی، هر دو بند ماده (۲) را در برمی‌گیرد و محدود کردن آن به یکی از بندها، مستلزم وجود حکم قانونی مستقل است.

در عمل، اجرای احکام تبدیل وضعیت نسبت به‌تمامی مصادیق بند «الف» پذیرفته‌شده است، اما درباره اشخاص حقوقی موضوع بند «ب» رویه‌ای متفاوت شکل‌گرفته و این گروه عموماً خارج از قلمرو اجرای حکم تلقی شده‌اند. بااین‌حال، بررسی قوانین مرتبط نشان می‌دهد که این تفاوت، مستند به‌حکم صریح قانون نیست، بلکه از نحوه تفسیر و اجرای مقررات ناشی شده است. بنابراین، مسئله اصلی این نیست که بند «ب» الزاماً مشمول یا خارج از شمول حکم تبدیل وضعیت است؛ بلکه پرسش اساسی آن است که این تفکیک بر کدام مستند قانونی استوار است و قانون‌گذار در کدام حکم، آثار ماده (۲) را میان‌بندهای «الف» و «ب» تفکیک کرده است.

در توجیه این رویه، گاه به مفهوم «دستگاه اجرایی» استناد می‌شود و چنین استدلال می‌گردد که احکام استخدامی صرفاً درباره دستگاه‌های اجرایی قابل‌اعمال است. این استدلال از دو جهت محل تأمل است. نخست آنکه قانون بودجه سال‌های ۱۴۰۰ و ۱۴۰۱ از اصطلاح «دستگاه اجرایی» استفاده نکرده، بلکه به‌صراحت عبارت «دستگاه‌های مشمول ماده (۲) قانون جامع خدمات‌رسانی به ایثارگران» را به‌کاربرده است. دوم آنکه رویه اجرایی نیز صرفاً بر مبنای مفهوم «دستگاه اجرایی» شکل نگرفته است؛ زیرا تمامی اشخاص حقوقی مندرج در بند «الف» مشمول اجرای حکم شناخته‌شده‌اند، درحالی‌که برخی از آن‌ها لزوماً با مفهوم خاص «دستگاه اجرایی» در قانون مدیریت خدمات کشوری انطباق کامل ندارند و شمول آن‌ها بیش از هر چیز ناشی از تصریح قانون‌گذار در بند «الف» است. بنابراین، استناد صرف به مفهوم «دستگاه اجرایی» به‌تنهایی نمی‌تواند مبنای حقوقی تفکیک میان دو بند ماده (۲) باشد.

ممکن است گفته شود بند «ب» صرفاً برای تسری برخی حمایت‌های رفاهی، بیمه‌ای، مالیاتی یا بازنشستگی به اشخاص حقوقی تابع قانون کار پیش‌بینی‌شده و احکام استخدامی اصولاً شامل آن نمی‌شود. هرچند این برداشت از منظر اجرایی قابل‌طرح است، اما در قوانین بودجه سال‌های ۱۴۰۰ و ۱۴۰۱، قانون جامع خدمات‌رسانی به ایثارگران و سایر مقررات مرتبط، حکم صریحی که آثار ماده (۲) را میان‌بندهای «الف» و «ب» تفکیک کرده یا احکام تبدیل وضعیت را منحصراً به بند «الف» اختصاص داده باشد، مشاهده نمی‌شود. ازاین‌رو، این دیدگاه را نمی‌توان مستقیماً به اراده قانون‌گذار نسبت داد و پذیرش آن نیازمند مستند قانونی یا قضایی روشن است.

بررسی سوابق تقنینی نیز این ابهام را برطرف نمی‌کند. ماده (۲) از زمان تصویب قانون در سال ۱۳۸۶ با هر دو بند «الف» و «ب» وجود داشته و در فرآیند تصویب نهایی قانون در سال ۱۳۹۱ نیز تغییری که دلالت بر محدود شدن آثار بند «ب» داشته باشد، در آن ایجاد نشده است. همچنین تاکنون رأیی از هیأت عمومی دیوان عدالت اداری که به‌صراحت احکام تبدیل وضعیت را منحصر به بند «الف» ماده (۲) بداند، صادر نشده است. در مقابل، هیأت عمومی دیوان عدالت اداری در رأی شماره ۲۱۲۰۵۹۲ مورخ ۱۶ آبان ۱۴۰۲، هرچند در موضوعی غیر از تبدیل وضعیت، تفاوت گذاری میان اشخاص حقوقی موضوع‌بندهای «الف» و «ب» بدون وجود مبنای قانونی را فاقد توجیه حقوقی دانسته است. اگرچه این رأی مستقیماً درباره تبدیل وضعیت صادر نشده، اما بیانگر آن است که بند «ب» نیز دارای آثار حقوقی مستقل است و نادیده گرفتن آن نیازمند مستند قانونی صریح خواهد بود.در بخشی از دادنامه 2120592 هیأت عمومی دیوان عدالت اداری چنین بیان شده است:  « رأي هيأت عمومي: اولاً در اغلب موارد، نهادهاي مرتبط با بخش خصوصي مصداق بند (ب) ماده 2 قانون جامع خدمات‌ رساني به ايثارگران هستند و با توجه به اينكه در بند (الف) ماده 2 اين قانون نيز از برخي از نهادهاي خصوصي مانند كانون وكلاي دادگستري، بانك‌ ها، مؤسسات بيمه ‌اي و دانشگاه آزاد اسلامي نام برده شده، لذا تفاوت قائل شدن ميان نهادهاي خصوصي موضوع اين دو بند قانوني كه بدون دليل و مبناي قانوني صورت گرفته، مبناي حقوقي ندارد و مصداق تبعيض ناروا و برخلاف بند نهم از اصل سوم قانون اساسي جمهوري اسلامي ايران است... »

بر این اساس، منشأ اصلی اختلاف را باید در فقدان مستند قانونی روشن برای تفکیک آثار ماده (۲) میان بندهای «الف» و «ب» جست‌وجو کرد، نه در اصل اعتبار هر یک از این دو بند. تا زمانی که قانون‌گذار چنین تفکیکی را به‌صراحت مقرر نکرده یا هیأت عمومی دیوان عدالت اداری در قالب رأی وحدت رویه درباره آن اظهارنظر ننماید، محدود کردن عبارت «دستگاه‌های مشمول ماده (۲)» به بخشی از این ماده، نیازمند استدلالی فراتر از صرف رویه اجرایی خواهد بود.

ابهام موجود در قلمرو عبارت «دستگاه‌های مشمول ماده (۲)» نشان می‌دهد که شایسته است قانون‌گذار در اصلاحات یا قوانین آتی، دامنه شمول این حکم را به‌صورت صریح تعیین کند تا از شکل‌گیری برداشت‌های متفاوت و رویه‌های اجرایی متعارض جلوگیری شود.

مراجع قانونی احراز ایثارگری و صدور معرفی‌نامه

بهره‌مندی از حقوق و امتیازات قانونی ایثارگران، ازجمله سهمیه‌های استخدامی، تبدیل وضعیت استخدامی، تسهیلات رفاهی و سایر حمایت‌های پیش‌بینی‌شده در قوانین، مستلزم آن است که عنوان ایثارگری و سوابق فرد ابتدا توسط مرجع قانونی ذی‌صلاح احراز و تأیید شود. ازاین‌رو، قانون‌گذار با توجه به نوع ایثارگری، مراجع متفاوتی را برای تشکیل پرونده، بررسی سوابق، صدور معرفی‌نامه و تأیید برخورداری از حقوق قانونی تعیین کرده است.

بنیاد شهید و امور ایثارگران مرجع اصلی رسیدگی به امور خانواده‌های شهدا، جانبازان، آزادگان، همسران و فرزندان آنان و سایر گروه‌هایی است که طبق قانون تحت پوشش بنیاد قرار دارند. این بنیاد با تشکیل پرونده ایثارگری، احراز وضعیت افراد، صدور معرفی‌نامه و اعلام برخورداری از حقوق قانونی، امکان استفاده از مزایایی مانند سهمیه‌های استخدامی، تبدیل وضعیت استخدامی، معافیت‌ها، خدمات رفاهی و سایر حمایت‌های مقرر در قوانین را فراهم می‌کند.

در مقابل، رزمندگان ازنظر ساختار اداری وضعیت متفاوتی دارند. هرچند رزمندگان نیز از مصادیق ایثارگران هستند، اما در اغلب موارد پرونده آنان در بنیاد شهید تشکیل نمی‌شود و احراز سابقه حضور در جبهه بر عهده یگان یا دستگاه اعزام کننده است. بر همین اساس، تشکیل پرونده، بررسی سوابق، صدور گواهی رزمندگی و معرفی‌نامه برای استفاده از حقوق قانونی، توسط مراجع تعیین‌شده از سوی ستاد کل نیروهای مسلح انجام می‌شود. برای رزمندگان ارتش جمهوری اسلامی ایران، این وظیفه بر عهده معاونت نیروی انسانی ارتش و نیروهای تابعه آن است. در سپاه پاسداران انقلاب اسلامی، سوابق رزمندگی توسط مراجع نیروی انسانی سپاه بررسی می‌شود و در استان‌ها معمولاً گواهی رزمندگی با تأیید و امضای فرمانده سپاه استان صادر می‌شود. درباره بسیجیان، مرجع احراز سوابق، سازمان بسیج مستضعفین است. برای کارکنان فرماندهی انتظامی جمهوری اسلامی ایران (فراجا)، این مسئولیت بر عهده معاونت نیروی انسانی فراجا و برای کارکنان وزارت دفاع و پشتیبانی نیروهای مسلح، بر عهده معاونت نیروی انسانی آن وزارتخانه قرار دارد. همچنین سوابق جهادگران توسط وزارت جهاد کشاورزی و سوابق روحانیون اعزامی نیز از طریق مراجع تعیین‌شده از سوی ستاد کل نیروهای مسلح احراز و تأیید می‌شود. گواهی‌های صادره از این مراجع، مبنای قانونی استفاده رزمندگان از حقوق و مزایای مقرر در قوانین، ازجمله سهمیه‌های استخدامی، تبدیل وضعیت استخدامی و سایر حمایت‌های قانونی است.

در کنار این مراجع، قانون‌گذار برای ساماندهی امور رزمندگان، وظایف ویژه‌ای نیز بر عهده 1-سازمان تأمین اجتماعی نیروهای مسلح (ساتا) و 2-وزارت دفاع و پشتیبانی نیروهای مسلح قرار داده است. دربند «ی» ماده ۴۴ قانون برنامه پنج‌ساله پنجم توسعه، دولت مکلف شد «سند راهبردی خدمات‌رسانی به رزمندگان» را تهیه و اجرا کند و در اجرای این حکم، هیأت وزیران نیز به‌موجب تصویب‌نامه شماره ۵۰۶۳۹/ت ۴۹۱۸۵ هـ مورخ ۲۳ تیر ۱۳۹۴، وزارت دفاع و پشتیبانی نیروهای مسلح را مسئول هماهنگی، پیگیری و ارائه گزارش اجرای این سند تعیین کرد. این سیاست در ماده ۸۷ قانون برنامه پنج‌ساله ششم توسعه نیز ادامه یافت و قانون‌گذار، ازجمله در بند «ژ» ماده ۸۷، جایگاه سازمان تأمین اجتماعی نیروهای مسلح (ساتا) را در اجرای سند راهبردی خدمات‌رسانی به رزمندگان و ارائه خدمات مربوط به آنان تثبیت کرد. بنابراین، ساتا صرفاً یک صندوق بازنشستگی یا سازمان بیمه‌ای نیروهای مسلح نیست، بلکه یکی از ارکان قانونی اجرای سیاست‌های خدمات‌رسانی به رزمندگان نیز محسوب می‌شود.

در کنار این مراجع، در قوانین و مقررات مرتبط با رزمندگان، نام «سازمان رزمندگان وزارت دفاع و پشتیبانی نیروهای مسلح» نیز به‌عنوان یکی از مراجع تخصصی کشور دیده می‌شود. هرچند تاکنون قانون تأسیس، اساسنامه یا شخصیت حقوقی مستقلی برای این سازمان در منابع عمومی منتشرنشده و به نظر می‌رسد بخشی از ساختار داخلی وزارت دفاع باشد، اما بررسی مجموعه قوانین نشان می‌دهد قانون‌گذار و هیأت وزیران جایگاه مهمی برای آن در نظام خدمات‌رسانی به رزمندگان قائل بوده‌اند. ازجمله، بند «ی» ماده ۴۴ قانون برنامه پنج‌ساله پنجم توسعه، دولت را مکلف به تدوین سند راهبردی خدمات‌رسانی به رزمندگان کرد و هیأت وزیران نیز به‌موجب تصویب‌نامه شماره ۵۰۶۳۹/ت ۴۹۱۸۵ هـ مورخ ۲۳ تیر ۱۳۹۴، وزارت دفاع و پشتیبانی نیروهای مسلح را مسئول پیگیری اجرای این سند و ارائه گزارش سالانه به هیأت وزیران قرار داد. همچنین در بند «د» تبصره ۲۰ قانون بودجه سال ۱۴۰۰ و دستورالعمل شماره ۱۳۷۵۸ مورخ ۱۹ خرداد ۱۴۰۰، سازمان رزمندگان وزارت دفاع و پشتیبانی نیروهای مسلح در کنار بنیاد شهید و امور ایثارگران، سازمان اداری و استخدامی کشور و سازمان برنامه‌وبودجه، از مراجع مسئول اجرای مقررات تبدیل وضعیت ایثارگران معرفی‌شده است. این جایگاه نشان می‌دهد که قانون‌گذار، در کنار بنیاد شهید که مرجع اصلی امور جانبازان، آزادگان و خانواده شهدا است، برای پیگیری امور اداری و اجرای قوانین مربوط به رزمندگان نیز این مرجع تخصصی را پیش‌بینی کرده است؛ هرچند به دلیل عدم انتشار اسناد تشکیلاتی داخلی وزارت دفاع، حدود دقیق ساختار و وظایف آن در منابع عمومی به‌طور کامل قابل احراز نیست. بر اساس تجربیات مراجعه حضوری رزمندگان، اداره کل امور رزمندگان وزارت دفاع و پشتیبانی نیروهای مسلح در تهران، بزرگراه رسالت، محدوده پل سیدخندان مستقر است و بخش مهمی از امور اداری، پاسخ‌گویی به استعلام‌ها، تشکیل پرونده و پیگیری سوابق رزمندگی از طریق این مجموعه انجام می‌شود.

برنامه پنجم توسعه و شکل‌گیری مرحله جدید تبدیل وضعیت

در ادامه این مسیر، قانون برنامه پنج‌ساله پنجم توسعه جمهوری اسلامی ایران، به‌ویژه بند «و» ماده ۴۴، نقش مهمی در توسعه حقوق استخدامی ایثارگران ایفا کرد. قانون برنامه پنج‌ساله پنجم توسعه در تاریخ ۱۳۸۹/۱۰/۱۵ تصویب شد و اجرای آن از 01/۰۱/1390 آغاز گردید و با احتساب یک سال تمدید تا پایان سال ۱۳۹۵ ادامه پیدا کرد. در این دوره، موضوع استخدام و تعیین تکلیف وضعیت نیروهای ایثارگر در دستگاه‌های اجرایی در چارچوب احکام قانونی برنامه موردتوجه قرار گرفت.

قانون تفسیر بند «و» ماده ۴۴ و شناسایی نیروهای غیررسمی

نقطه عطف این مسیر، تصویب یک قانون جدید بنام قانون تفسیر بند «و» ماده ۴۴ قانون برنامه پنج‌ساله پنجم توسعه جمهوری اسلامی ایران بود در تاریخ 27/۰۷/1399 در مجلس تصویب و در تاریخ 07/۰۸/1399 به تأیید شورای نگهبان رسید. هرچند این قانون بسیار دیرهنگام مصوب شد یعنی بعد از حدود 11 سال پس از تصویب قانون اولیه و حدود 5 سال بعد از اتمام قانون برنامه پنج‌ساله پنجم و درست در سال آخر اجرای برنامه پنج‌ساله ششم قرار داشت، در چنین زمانی مجلس قانون مصوب 11 سال قبل خود را تحت یک قانون جدید تفسیر نمود! این قانون تفسیر، درواقع، برای روشن کردن دامنه شمول و نحوه اجرای حکم مربوط به ایثارگران تصویب شد و عبارت مهم «به هر صورتی غیر از استخدام رسمی» را موردتوجه قرار داد. اهمیت این عبارت در آن است که نمی‌توان آن را صرفاً به قراردادهای موقت یا یک نوع خاص از قرارداد محدود کرد. شخصی که در زمان اعتبار قانون، به هر صورتی غیر از استخدام رسمی در دستگاه مربوط مشغول بوده، درصورتی‌که سایر شرایط قانونی را داشته باشد، لازم بود تغییر وضعیت به رسمی پیدا کنند.

بنابراین، اگر شخصی در زمان اعتبار قانون (1390 الی 1395)، در دستگاه مشمول به‌صورت غیررسمی، کارگری، قراردادی یا در قالب دیگری غیر از استخدام رسمی خدمت کرده باشد، نوع قرارداد او باید در چارچوب عبارت قانونی و سایر شرایط بررسی شود و لازم بوده کارفرما تبدیل وضعیت ایثارگران مشمول را انجام دهد.

بخشنامه شماره ۳۷۹۵۹۹ و شناسایی حق نیروهای غیررسمی

پس از قانون تفسیر بند «و» ماده ۴۴، بخشنامه شماره ۳۷۹۵۹۹ مورخ ۲۵ آذر ۱۳۹۹ معاون رئیس‌جمهور و رئیس سازمان اداری و استخدامی کشور، برای ایجاد وحدت رویه در اجرای قانون صادر شد. این بخشنامه، مشمولان قانون را از میان مشمولان ماده ۲۱ قانون جامع خدمات‌رسانی به ایثارگران در زمان حاکمیت قانون برنامه پنجم توسعه شناسایی کرد و مقرر داشت اطلاعات و مستندات ایثارگرانی که در زمان اعتبار برنامه پنجم، به‌صورت غیر از استخدام رسمی در دستگاه‌های اجرایی دارای حکم کارگزینی یا قرارداد مستقیم با دستگاه بوده‌اند، برای بررسی و صدور شماره مستخدم ارسال شود. در بخشنامه، وضعیت‌های مختلفی مانند پیمانی، قرارداد کار معین یا مشخص، قرارداد موقت کارگری و عناوین مشابه موردتوجه قرار گرفت. این نکته نشان می‌دهد که قانون‌گذار و دستگاه اجرایی، مفهوم «غیررسمی» را محدود به یک نوع قرارداد خاص نکرده بودند. همچنین بخشنامه در تبصره‌ای، نیروهای ایثارگری را که به‌صورت قرارداد موقت بر اساس قانون کار در دستگاه‌های اجرایی به کار گرفته‌شده بودند، مشمول تبدیل وضعیت دانست و درباره آنان تبدیل قرارداد موقت کارگری به قرارداد دائم کارگری را پیش‌بینی کرد. این امر خود نشان می‌دهد که نظام حقوقی تبدیل وضعیت، در برخی موارد، مرحله‌ای بوده است: نخست تبدیل قرارداد موقت کارگری به قرارداد دائم و سپس، در چارچوب حکم قانونی و شرایط مقرر، حرکت به سمت استخدام رسمی.

در همین بخشنامه، برای برخی مشاغل کارگری که در تشکیلات سازمانی پست سازمانی برای آن‌ها پیش‌بینی‌نشده بود، ازجمله مشاغلی مانند نگهبان، راننده، آبدارچی، آشپز، نظافتچی و مشاغل مشابه، استثنائاتی در خصوص شرط وجود پست سازمانی پیش‌بینی شد. این موضوع نشان می‌دهد که قانون‌گذار از ابتدا از وجود طیف گسترده‌ای از نیروهای کارگری و غیررسمی در دستگاه‌ها آگاه بوده است. به‌این‌ترتیب، بخشنامه شماره ۳۷۹۵۹۹ را باید یکی از اسناد مهم در فهم این مرحله از سیر حقوقی دانست؛ زیرا نشان می‌دهد که در سال ۱۳۹۹، موضوع تبدیل وضعیت ایثارگران صرفاً یک سیاست کلی یا سهمیه استخدامی نبود، بلکه برای نیروهای شاغل غیررسمی که در دوره قانونی خدمت کرده بودند، سازوکار اجرایی مشخصی طراحی‌شده بود.

در ادامه این مسیر، دادنامه شماره ۲۶۷۹ مورخ ۱۴۰۰/۱۰/۱۴ نیز از جهت تفسیر دامنه عبارت «به هر صورتی غیر از استخدام رسمی» اهمیت دارد. این رأی، در چارچوب مقررات مربوط به قانون تفسیر بند «و» ماده ۴۴، نشان می‌دهد که نباید عبارت قانونی را به‌گونه‌ای تفسیر کرد که فقط قراردادهای موقت را در برگیرد. در اینجا، قرارداد دائم کارگری نیز به‌خودی‌خود مانع تبدیل وضعیت به استخدام رسمی نیست. این نکته ازنظر حقوقی اهمیت زیادی دارد؛ زیرا گاهی تصور می‌شود تبدیل وضعیت صرفاً برای نیروهای موقت یا قراردادی است و کارگر دائم چون رابطه کاری دائمی دارد، دیگر نمی‌تواند مشمول تبدیل وضعیت به استخدام رسمی باشد. درحالی‌که عبارت قانونی «به هر صورتی غیر از استخدام رسمی» چنین محدودیتی را ایجاد نمی‌کند. اهمیت این برداشت در آن است که رابطه کارگری دائم، هرچند ازنظر قانون کار رابطه‌ای دائمی محسوب می‌شود، همچنان «استخدام رسمی» به معنای نظام استخدامی در دولت نیست. بنابراین، اگر قانون، اشخاصی را که «به هر صورتی غیر از استخدام رسمی» در دستگاه خدمت کرده‌اند موردحمایت قرار داده باشد، کارگر دائم را نمی‌توان صرفاً به دلیل دائمی بودن قرارداد، از شمول خارج کرد. به عبارتی در دستگاه‌های اجرائی و کارفرمایان دولتی فقط تبدیل قرارداد کارگر از موقت به دائم کفایت موضوع نبوده و حتی کارگران دائم نیز باید در وضعیت استخدام رسمی قرار بگیرند.

برنامه پنج‌ساله ششم توسعه؛ استمرار سیاست‌های استخدامی ایثارگران

با پایان اجرای قانون برنامه پنج‌ساله پنجم توسعه، حمایت‌های استخدامی ایثارگران متوقف نشد، بلکه در قانون برنامه پنج‌ساله ششم توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی جمهوری اسلامی ایران که در تاریخ ۲۱ اسفند ۱۳۹۵ به تصویب رسید و از اول فروردین ۱۳۹۶ لازم‌الاجرا شد، ادامه یافت. هرچند این قانون در ابتدا برای سال‌های ۱۳۹۶ تا ۱۴۰۰ تصویب‌شده بود، اما با تصویب قوانین بعدی، مدت اجرای آن تا پایان ۲۹ اسفند ۱۴۰۱ تمدید شد. در این قانون، ماده ۸۷ به مجموعه‌ای از حقوق و حمایت‌های قانونی ایثارگران اختصاص یافت و دولت را مکلف کرد قانون جامع خدمات‌رسانی به ایثارگران را به‌طور کامل اجرا کرده، اعتبارات لازم را در بودجه‌های سنواتی پیش‌بینی و آیین‌نامه‌های اجرایی مربوط را تصویب و ابلاغ کند. افزون بر این، بند «ذ» ماده ۸۷ نیز با اصلاح و تکمیل ماده ۲۱ قانون جامع خدمات‌رسانی به ایثارگران، بر استمرار اجرای مقررات استخدامی ایثارگران و توسعه دامنه حمایت‌های قانونی آنان تأکید کرد. ازاین‌رو، برنامه ششم توسعه را باید حلقه اتصال میان قانون جامع خدمات‌رسانی به ایثارگران و احکام اجرایی بعدی دانست؛ زیرا قانون‌گذار در ادامه همین سیاست، در بند «د» تبصره ۲۰ قانون بودجه سال ۱۴۰۰ و سپس بند «و» تبصره ۲۰ قانون بودجه سال ۱۴۰۱، دستگاه‌های مشمول ماده ۲ قانون جامع را مکلف کرد نسبت به استخدام و تبدیل وضعیت استخدامی مشمولان ماده ۲۱ اقدام کنند. درنتیجه، احکام بودجه‌ای سال‌های ۱۴۰۰ و ۱۴۰۱ را باید ادامه مسیر تقنینی دانست که از قانون جامع خدمات‌رسانی به ایثارگران آغاز، در برنامه پنجم

 توسعه تقویت و در بند «ذ» ماده ۸۷ قانون برنامه ششم توسعه استمرار یافت.

قوانین بودجه سال‌های ۱۴۰۰ و ۱۴۰۱؛ تثبیت و توسعه مسیر تبدیل وضعیت

پس از قانون تفسیر بند «و» ماده ۴۴ و اقدامات اجرایی سال ۱۳۹۹، قانون‌گذار در قانون بودجه سال ۱۴۰۰، مسیر تبدیل وضعیت ایثارگران را با صراحت بیشتری ادامه داد.

بند «د» تبصره ۲۰ قانون بودجه سال ۱۴۰۰، دستگاه‌های مشمول ماده ۲ قانون جامع را مکلف کرد نسبت به استخدام و تبدیل وضعیت استخدامی مشمولان ماده ۲۱ که با عناوین مختلف در دستگاه‌ها مشغول به کار بودند، اقدام کنند.

این حکم، ازنظر تاریخی اهمیت زیادی دارد؛ زیرا موضوع تبدیل وضعیت نیروهای شاغل ایثارگر را از یک حکم برنامه‌ای و تفسیری، به یک تکلیف بودجه‌ای و اجرایی روشن تبدیل کرد. دستورالعمل شماره ۱۳۷۵۸ مورخ ۱۹ خرداد ۱۴۰۰ سازمان اداری و استخدامی کشور و سازمان برنامه‌وبودجه نیز برای اجرای این حکم صادر شد.

در سال ۱۴۰۱، قانون‌گذار این مسیر را کنار نگذاشت. بند «و» تبصره ۲۰ قانون بودجه سال ۱۴۰۱، در ادامه حکم سال ۱۴۰۰، تبدیل وضعیت مشمولان ماده ۲۱ را ادامه داد و دستورالعمل شماره ۲۳۶۵۷ مورخ ۷ تیر ۱۴۰۱ برای اجرای آن صادر شد.

درنتیجه، باید سیر حقوقی را چنین دید:

قانون جامع خدمات‌رسانی به ایثارگران و ماده ۲۱
⬇
برنامه پنجم توسعه و بند «و» ماده ۴۴
⬇
قانون تفسیر بند «و» ماده ۴۴ در سال ۱۳۹۹
⬇
بخشنامه شماره ۳۷۹۵۹۹ مورخ ۲۵ آذر ۱۳۹۹
⬇

برنامه پنج‌ساله ششم توسعه و بند «ذ» ماده ۸۷

⬇
قانون بودجه ۱۴۰۰ و دستورالعمل اجرایی آن
⬇
قانون بودجه ۱۴۰۱ و دستورالعمل اجرایی آن

در این سیر، سهمیه‌های ۲۵ درصدی و ۵ درصدی همچنان به‌عنوان نظام عمومی حمایت استخدامی ایثارگران وجود داشته‌اند؛ اما احکام تبدیل وضعیت، مسیر جداگانه‌ای برای تعیین تکلیف نیروهای شاغل ایجاد کرده‌اند.

وضعیت تبدیل وضعیت ایثارگران در قانون برنامه پنج‌ساله هفتم پیشرفت

با پایان دوره اجرای قانون برنامه پنج‌ساله ششم توسعه در پایان سال ۱۴۰۲، این پرسش مطرح شد که آیا قانون برنامه پنج‌ساله هفتم پیشرفت نیز حکم جدیدی درباره تبدیل وضعیت استخدامی ایثارگران پیش‌بینی کرده است یا خیر.  بررسی متن نهایی قانون نشان می‌دهد که برخلاف بند «ذ» ماده (۸۷) قانون برنامه ششم توسعه، قانون برنامه هفتم هیچ حکم مستقلی در خصوص تبدیل وضعیت استخدامی ایثارگران مقرر نکرده است .البته در جریان بررسی لایحه و طرح برنامه هفتم در مجلس شورای اسلامی، پیشنهادها و دیدگاه‌هایی برای استمرار یا پیش‌بینی مجدد احکام مربوط به تبدیل وضعیت ایثارگران مطرح شد و این موضوع در مذاکرات کمیسیون‌های تخصصی و صحن علنی مجلس نیز مورد بحث و بررسی قرار گرفت؛ اما در نهایت هیچ‌یک از این پیشنهادها در متن نهایی قانون جای نگرفت و قانون برنامه هفتم فاقد حکم جدیدی در این زمینه است.

در مقابل، قانون‌گذار در حوزه خدمات‌رسانی به ایثارگران رویکرد دیگری را برگزیده است. بند (ت) ماده (۳۱) قانون برنامه هفتم، بنیاد شهید و امور ایثارگران را مکلف کرده است با همکاری دستگاه‌های ذی‌ربط، نسبت به اصلاح، تنقیح، تجمیع و یکپارچه‌سازی قوانین و مقررات حوزه ایثارگران اقدام کند. ازاین‌رو، تمرکز برنامه هفتم بر ساماندهی و به‌روزرسانی نظام حقوقی خدمات‌رسانی کلی به ایثارگران است و نه ایجاد مقررات جدید درباره تبدیل وضعیت استخدامی آنان.

با وجود این، عدم پیش‌بینی حکم جدید در قانون برنامه هفتم به معنای پایان یافتن موضوع تبدیل وضعیت ایثارگران یا انصراف قانون‌گذار از آن نیست. پس از لازم‌الاجرا شدن برنامه هفتم نیز این موضوع همچنان در دستور کار دولت و مجلس قرار داشته است. از یک سو، بنیاد شهید و امور ایثارگران از تهیه و ارائه پیشنهادهایی در قالب لایحه اصلاح و تجمیع قوانین ایثارگران خبر داده و از سوی دیگر، در جریان بررسی برخی لوایح و طرح‌ها، از جمله بودجه سالانه، پیشنهادهایی برای استمرار یا احیای احکام مربوط به تبدیل وضعیت ایثارگران مطرح شده است. بااین‌حال، تا زمان نگارش این مقاله، هیچ‌یک از این پیشنهادها به قانون لازم‌الاجرا تبدیل نشده است. بنابراین، در وضعیت کنونی، مقرره قانونی جدیدی که پس از پایان اعتبار بند «ذ» ماده (۸۷) قانون برنامه ششم، حق مستقلی برای تبدیل وضعیت استخدامی ایثارگران ایجاد کند، وجود ندارد. نکته مهم آن است که عدم پیش‌بینی یا تمدید حکم تبدیل وضعیت در قوانین بعدی، صرفاً به معنای ایجاد نشدن حق جدید برای افرادی است که پس از پایان اعتبار مقررات سابق مشمول استخدام شده‌اند و این امر، تأثیری بر حقوق مکتسبه یا تکالیف قانونی ایجادشده در دوران اعتبار قوانین پیشین ندارد. ازاین‌رو، دستگاه‌های مشمول همچنان مکلف‌اند نسبت به اجرای احکام قانونی مربوط به افرادی که در زمان حاکمیت بند «ذ» ماده (۸۷) قانون برنامه ششم توسعه و سایر مقررات مرتبط، واجد شرایط قانونی تبدیل وضعیت بوده‌اند، اقدام کنند و انقضای مدت اجرای آن قانون، به‌خودی‌خود موجب زوال حقوق ایجادشده یا سقوط تکالیف قانونی ناشی از آن نخواهد بود.

در جدول زیر خلاصه قوانین، بخشنامه‌ها و آرای دیوان مؤثر بر موضوع تبدیل وضعیت ایثارگران گردآوری‌شده است:

شمول مقررات تبدیل وضعیت نسبت به ایثارگران مأموریت‌های دفاعی و امنیتی پس از دفاع مقدس

یکی از پرسش‌های مهم در اجرای مقررات تبدیل وضعیت ایثارگران این است که آیا این امتیاز صرفاً به ایثارگران دوران دفاع مقدس اختصاص دارد یا ایثارگران مأموریت‌های دفاعی و امنیتی پس از پایان جنگ تحمیلی نیز می‌توانند از آن بهره‌مند شوند.

برای پاسخ به این پرسش، باید سیر تحول قوانین ایثارگری را بررسی کرد. هرچند در سال‌های نخست پس از پایان دفاع مقدس، بخش عمده قوانین ایثارگری باهدف حمایت از شهدا، جانبازان، آزادگان و رزمندگان جنگ تحمیلی به تصویب رسید، اما باگذشت زمان و شکل‌گیری تهدیدات و مأموریت‌های جدید دفاعی و امنیتی، ضرورت حمایت قانونی از سایر ایثارگران نیز بیش‌ازپیش احساس شد. در همین راستا، قانون‌گذار به‌تدریج دامنه شمول قوانین ایثارگری را توسعه داد.

نخست، قانون اصلاح اساسنامه بنیاد شهید و امور ایثارگران مصوب ۱۸ فروردین ۱۳۸۷، با ادغام بنیاد شهید انقلاب اسلامی، سازمان جانبازان انقلاب اسلامی و ستاد رسیدگی به امور آزادگان، ساختار واحدی برای ارائه خدمات به جامعه ایثارگری ایجاد کرد. هرچند این قانون تعریف جدیدی از «ایثارگر» ارائه نکرد، اما زمینه شکل‌گیری یک نظام منسجم برای شناسایی، احراز و حمایت از ایثارگران را فراهم ساخت.

تحول اساسی با قانون جامع خدمات‌رسانی به ایثارگران آغاز شد. این قانون در ۳ تیر ۱۳۸۶ بر اساس اصل ۸۵ قانون اساسی در کمیسیون اجتماعی مجلس شورای اسلامی به تصویب رسید و پس از رفع اختلاف میان مجلس شورای اسلامی و شورای نگهبان، در ۲ دی ۱۳۹۱ توسط مجمع تشخیص مصلحت نظام به تصویب نهایی رسید. اهمیت این قانون در ماده ۱ آن است؛ زیرا قانون‌گذار به‌جای محدود کردن مفهوم ایثارگر به دوران دفاع مقدس، از مفاهیمی مانند دفاع از کیان جمهوری اسلامی ایران، حفظ استقلال و تمامیت ارضی کشور و مقابله با تهدیدات و تجاوزات دشمنان داخلی و خارجی استفاده کرده است.

نتیجه این رویکرد آن بود که مدافعان حرم، مدافعان امنیت، شهدا و جانبازان اقدامات تروریستی، شهدا و جانبازان مقابله با گروهک‌های مسلح، نیروهای شرکت‌کننده در مأموریت‌های برون‌مرزی، مرزبانان و همچنین ایثارگران جنگ ۱۲ روزه و جنگ رمضان نیز، در صورت احراز عنوان قانونی ایثارگر توسط مراجع ذی‌صلاح، در قلمرو قانون جامع خدمات‌رسانی به ایثارگران قرار گرفتند و از حمایت‌ها و امتیازات این قانون برخوردار شدند. بدین ترتیب، قلمرو قانون از جنگ تحمیلی فراتر رفت و حمایت‌های آن، ایثارگران مأموریت‌های دفاعی و امنیتی پس از دفاع مقدس را نیز دربر گرفت. قانون‌گذار برای هر یک از این گروه‌ها قانون مستقلی تصویب نکرد، بلکه با تعریف موسع «ایثارگر» در ماده ۱ قانون جامع، این امکان را فراهم کرد که هر شخصی که مطابق قانون، عنوان ایثارگر را احراز کند، بدون توجه به زمان یا محل وقوع ایثار، از حقوق و امتیازات مقرر برای جامعه ایثارگری بهره‌مند شود.

برای تکمیل این سازوکار، هیأت وزیران در اجرای تبصره (۱) ماده (۴) اصلاحی قانون اساسنامه بنیاد شهید و امور ایثارگران و تبصره بند (الف) ماده (۱) قانون جامع خدمات‌رسانی به ایثارگران، با تصویب‌نامه شماره ۲۵۸۲۵/ت ۴۹۱۸۹ هـ مورخ ۲۴ اردیبهشت ۱۳۹۳، آیین‌نامه تعیین و احراز مصادیق عملی شهید، در حکم شهید و سایر مصادیق ایثارگری را تصویب کرد. این آیین‌نامه، مرجع و شیوه احراز عناوین ایثارگری را مشخص کرد و بدین ترتیب، سازوکار اجرایی شناسایی مشمولان قانون جامع نیز تکمیل شد.

این تحولات در موضوع تبدیل وضعیت استخدامی نیز آثار مهمی بر جای گذاشت. مقرراتی مانند ماده ۲۱ قانون جامع خدمات‌رسانی به ایثارگران، بند «و» ماده ۴۴ قانون برنامه پنج‌ساله پنجم توسعه، قانون تفسیر بند «و» ماده ۴۴ مصوب ۱۳۹۹ و بند «د» تبصره ۲۰ قانون بودجه سال ۱۴۰۰، امتیاز تبدیل وضعیت را برای ایثارگران مشمول قانون جامع خدمات‌رسانی به ایثارگران پیش‌بینی کرده‌اند و این مقررات، حق تبدیل وضعیت را تنها به ایثارگران دفاع مقدس اختصاص نداده‌اند.

درنتیجه، توسعه دامنه شمول قوانین ایثارگری این اثر مهم را در حوزه تبدیل وضعیت استخدامی به همراه داشته است که هر شخصی، اعم از ایثارگران دفاع مقدس، مدافعان حرم، مدافعان امنیت، ایثارگران جنگ ۱۲ روزه، جنگ رمضان و سایر مأموریت‌های دفاعی و امنیتی، هرگاه عنوان قانونی ایثارگر را احراز کرده و سایر شرایط مقرر در قوانین تبدیل وضعیت را نیز دارا باشد، اصولاً از حق بهره‌مندی از مقررات تبدیل وضعیت استخدامی برخوردار خواهد بود؛ مگر آنکه قانون‌گذار در مورد خاص، حکم استثنایی مقرر کرده باشد.

 کارگر شاغل، پایان قرارداد و مسئله زمان تحقق حق

یکی از مهم‌ترین مسائل اختلافی، وضعیت کارگری است که در زمان حاکمیت مقررات مربوط، شرایط قانونی را داشته اما اجرای قانون درباره او به تأخیر افتاده است. فرض کنیم فردی:

• ایثارگر و مشمول ماده ۲۱ بوده است؛
• در مجموعه‌ای مشمول به کار اشتغال داشته است؛
• در دوره زمانی مربوط رابطه کاری داشته است؛
• سایر شرایط قانونی را دارا بوده است؛
• اما بعداً قرارداد او تمدید نشده است.

در چنین وضعیتی، باید میان «ایجاد حق» و «اجرای حق» تفکیک کرد. اگر شخص در زمان اعتبار قانون شرایط لازم را داشته باشد، تأخیر دستگاه در اجرای قانون نباید به‌صورت خودکار به ابزاری برای از بین بردن حق او تبدیل شود.

با بررسی مجموعه قوانین مربوط به تبدیل وضعیت ایثارگران، می‌توان گفت این حق فقط به قوانین بودجه سال‌های ۱۴۰۰ و ۱۴۰۱ محدود نمی‌شود و ریشه آن به دوره اجرای قانون برنامه پنج‌ساله پنجم توسعه بازمی‌گردد. پس‌ازآن نیز قانون تفسیر بند «و» ماده ۴۴ قانون برنامه پنجم توسعه در سال ۱۳۹۹، اجرای حق تبدیل وضعیت مشمولان را بر اساس شرایط مقرر در قانون مورد تأکید قرار داد و سپس احکام بودجه سال‌های ۱۴۰۰ و ۱۴۰۱ این مسیر را ادامه دادند. بنابراین، ایثارگری که در دوره اجرای قوانین مربوط، در دستگاه یا مجموعه مشمول مشغول به کار بوده و سایر شرایط قانونی را داشته است، نمی‌توان صرفاً به دلیل اینکه قراردادش بعدها تمدید نشده، از حق قانونی خود محروم کرد. درباره چنین افرادی، باید قانون حاکم در زمان اشتغال و تحقق شرایط بررسی شود.

در این میان، وضعیت افرادی که تا ۲۶ اسفند ۱۳۹۹، یعنی زمان تصویب قانون بودجه سال ۱۴۰۰، در دستگاه یا مجموعه مشمول دارای رابطه کاری و قرارداد بوده‌اند، روشن‌تر و ازنظر حقوقی مستحکم‌تر است. هیأت عمومی دیوان عدالت اداری در دادنامه‌های شماره ۱۰۰۸ الی ۱۰۳۵ مورخ ۸ شهریور ۱۴۰۱، شروطی را که تمدید قرارداد در 1400 یا استمرار رابطه کاری را به‌عنوان شرط برخورداری از تبدیل وضعیت تحمیل می‌کرد، ابطال کرد. بنابراین با قطعیت کامل، اگر فرد در تاریخ ۲۶ اسفند ۱۳۹۹ واجد شرایط قانونی و دارای رابطه کاری بوده باشد، صرف اینکه قرارداد او از ابتدای سال ۱۴۰۰ تمدید نشده است، موجب از بین رفتن حق او نمی‌شود. با فرض احراز سایر شرایط قانونی، حق تبدیل وضعیت این افراد حق مکتسبه قطعی محسوب می‌شود.

درباره افرادی که در سال‌های پیش از آن، مانند فاصله سال‌های ۱۳۹۰ تا ۱۳۹۵، در دوره اجرای قوانین مربوط واجد شرایط بوده‌اند و سپس قراردادشان تمدید نشده است نیز نمی‌توان صرف عدم تمدید قرارداد را دلیل از بین رفتن حق دانست. وضعیت این افراد باید بر اساس قانون حاکم در زمان اشتغال و تحقق شرایط بررسی شود. بنابراین، معیار اصلی، صرفاً این نیست که فرد در سال ۱۴۰۰ یا ۱۴۰۱ قرارداد داشته باشد. بلکه این حق برای افراد شاغل از 1 فرودین 1390 تا  29 اسفند 1401 ایجادشده است.

درنتیجه، پایان قرارداد یا عدم تمدید آن، به‌تنهایی نباید موجب از بین رفتن حقی شود که فرد در زمان حاکمیت قانون و باوجود شرایط قانونی به دست آورده است. این اصل مهم است: «تأخیر دستگاه یا کارفرمای مشمول در اجرای قانون یا عدم تمد د قرارداد نباید ادله و دلیلی برای از بین رفتن حقی شود که در زمان اعتبار قانون و با تحقق شرایط قانونی ایجادشده است.»

نیروهای پیمانکاری؛ پیمانکار اصلی و زنجیره‌های چندلایه

موضوع پیمانکاری نیز یکی از مهم‌ترین نقاط اختلاف در اجرای مقررات تبدیل وضعیت است.

ابتدا باید میان پیمانکار اصلی و پیمانکار فرعی تفکیک کرد. در حالت نخست، دستگاه مشمول مستقیماً با یک پیمانکار قرارداد دارد و پیمانکار نیز برای اجرای همان قرارداد، نیروی ایثارگر را به کار می‌گیرد.

در چنین وضعیتی، صرف اینکه قرارداد کارگر با پیمانکار منعقدشده است، به‌تنهایی نباید موجب خروج او از شمول قانون شود. زیرا این موضوع مخالف نص صریح قانون است. اما در حالت دوم، که ساختار چندلایه وجود دارد نیاز به بررسی بیشتر موجود دارد:

دستگاه مشمول  => پیمانکار اصلی => پیمانکار فرعی => پیمانکار دست‌دوم یا سوم =>  کارگر

در این حالت، صرف وجود رابطه پیمانکاری یا تعدد لایه‌های قراردادی، نه به‌طور مطلق موجب شمول قانون است و نه به‌طور مطلق مانع اجرای آن. ملاک اصلی، بررسی ماهیت واقعی رابطه کاری، جایگاه حقوقی فرد در زنجیره قراردادها و میزان ارتباط وی با اجرای موضوع قرارداد دستگاه مشمول است.

ملاک، رابطه واقعی فرد با ساختار قانونی و قراردادی موردنظر است. در همین راستا، دادنامه شماره ۱۴۰۳۳۱۳۹۰۰۰۲۱۵۵۴۹۰ مورخ  ۱۴۰۳/۰۹/۰۶ هیأت عمومی دیوان عدالت اداری از حیث تبیین وضعیت نیروهای حاضر در زنجیره‌های پیمانکاری اهمیت دارد. بااین‌حال، این رأی نباید به‌گونه‌ای تفسیر شود که تمام نیروهای پیمانکاری را از شمول مقررات تبدیل وضعیت خارج بداند. مفاد این دادنامه ناظر بر پرونده‌ای با شرایط خاص بوده و بر ضرورت بررسی رابطه قراردادی واقعی و احراز شرایط قانونی هر مورد تأکید دارد.

همچنین دادنامه شماره ۲۰۰۵ مورخ ۱۴۰۳/۱۰/۱۱  اهمیت رابطه واقعی را نشان می‌دهد. صرف وجود قرارداد خدماتی یا اجاره‌ای، به‌تنهایی رابطه استخدامی ایجاد نمی‌کند. برای مثال، راننده‌ای که به‌عنوان نیروی کار تحت مدیریت و نظارت پیمانکار برای اجرای قرارداد دستگاه فعالیت می‌کند، با شخصی که صرفاً خودروی خود را در قالب قرارداد اجاره یا ارائه خدمت مستقل در اختیار دستگاه قرار می‌دهد، وضعیت یکسانی ندارد. بنابراین، عنوان شغلی و رابطه چندلایه پیمانکاری به‌تنهایی تعیین‌کننده نیست؛ ماهیت واقعی رابطه کاری است که اهمیت دارد. کار اصلی برای چه شخصیت حقوقی است و این وظیفه توسط چه کسی انجام می‌شود؟ با پاسخ به این سؤال واقعیت اصلی موضوع برای هر ذهن حقیقت‌طلب روشن خواهد شد.در حقوق، واقعیت بر ظاهر حاکم است؛ بنابراین، در تشخیص شمول مقررات تبدیل وضعیت ایثارگران نیز ماهیت واقعی رابطه کاری بر عنوان قرارداد یا تعداد واسطه‌های پیمانکاری مقدم است.

مراجع قانونی جهت رسیدگی به اختلافات نیروی کار با کارفرمایان در خصوص قوانین ایثارگری

سؤالی که مطرح می‌شود اگر کارفرما از اجرای قوانین ایثارگری ازجمله تبدیل وضعیت خودداری کرد کارمند و کارگر از چه طریقی می‌توانند احقاق حق نمایند و به چه مرجعی دادخواهی کنند؟

1-صلاحیت مراجع حل اختلاف کار در رسیدگی به حقوق ایثارگران کارگر

مرجع اول برای کارکنان تحت شمول قانون کار، اداره کار می‌باشد. اما یکی از مشکلات مهم عملی این است که کارگران ایثارگر، پس از خودداری کارفرما از اجرای حقوق قانونی، به اداره تعاون، کار و رفاه اجتماعی مراجعه می‌کنند؛ اما گاهی با این پاسخ مواجه می‌شوند که موضوع ایثارگری یا تبدیل وضعیت، خارج از صلاحیت هیأت تشخیص و حل اختلاف کار است. این برداشت نمی‌تواند به‌صورت کلی پذیرفته شود. زیرا با توجه به آیین دادرسی کار و مهم‌تر، رای 905810521 مورخ 17/03/1401 که پیش‌ازاین هیأت عمومی دیوان عدالت اداری صادر نموده است: صلاحیت مراجع حل اختلاف کار، در موضوع اختلافات ایثارگرانِ مشمول قانون کار با کارفرما، که در بستر رابطه کارگری و کارفرمایی و در ارتباط با اجرای حقوق قانونی آنان مطرح گردد، در صلاحیت مراجع حل اختلاف موضوع ماده ۱۵۷ قانون کار قرار می‌گیرد. اهمیت این رأی در آن است که صلاحیت اداره کار را صرفاً به اختلافات عادی و روزمره قانون کار محدود نمی‌کند. اگر کارگر، به‌موجب قانون خاص ایثارگری، حقی پیداکرده باشد و اختلاف او با کارفرما در چارچوب رابطه کارگری ـ کارفرمایی شکل‌گرفته باشد، صرف اینکه منشأ حق، علاوه بر قانون کار، قانون جامع خدمات‌رسانی به ایثارگران یا سایر مقررات خاص حمایتی باشد، به‌خودی‌خود موجب خروج موضوع از صلاحیت مراجع حل اختلاف کار نمی‌شود. البته آرای متعددی از شعب دیوان وجود دارد که در پرونده های فردی بابت تبدیل وضعیت ایثارگران، رای عدم صلاحیت اداره کار نقض و جهت رسیدگی مجدد به درخواست تبدیل وضعیت به مراجع حل اختلاف کار عودت داده شده است. بنابراین، کارگری که به دلیل سابقه رزمندگی خود، سابقه جبهه پدر یا سایر عناوین قانونی، مشمول مقررات حمایتی ایثارگران است و کارفرما از اجرای حق قانونی او خودداری می‌کند، می‌تواند با عنوان «موضوع ایثارگری» در مراجع حل اختلاف کار ثبت شکایت کند. در چنین مواردی، مرجع حل اختلاف کار باید به اختلاف رسیدگی کند و نمی‌تواند صرفاً با این عبارت کلی که «تبدیل وضعیت استخدامی در صلاحیت اداره کار نیست»، از بررسی حق قانونی کارگر خودداری کند. این رأی ازاین‌جهت برای کارگران رزمنده و فرزندان رزمندگان اهمیت ویژه‌ای دارد؛ زیرا بسیاری از آنان در بخش خصوصی، شرکت‌های مشمول، سازمان‌های عمومی و مجموعه‌هایی کار می‌کنند که رابطه آنان با کارفرما در قالب قانون کار شکل‌گرفته است. البته بعد از صدور رأی دیوان و هم‌اکنون، طی پرونده‌های متعدد در سطح کشور، هیئت‌های حل اختلاف کار به این موضوع رسیدگی می‌نمایند.

2-کمیسیون ماده ۱۶؛ مرجع بسیار مهم و تخصصی رسیدگی به شکایت ایثارگران

در کنار مسیرهای اداری و قضایی، کمیسیون موضوع ماده ۱۶ قانون تسهیلات استخدامی و اجتماعی جانبازان انقلاب اسلامی مصوب ۳۱ خرداد ۱۳۷۴ جایگاه ویژه‌ای دارد. ماده ۱۶ به بنیاد اجازه داده است با موافقت ولی‌فقیه یا نماینده وی، کمیسیونی برای رسیدگی به شکایات جانبازان از عدم اجرای صحیح قانون در دستگاه مربوط تشکیل دهد. ترکیب قانونی کمیسیون شامل دو نفر از بنیاد، یک نفر از سازمان امور اداری و استخدامی کشور، یک نفر از وزارت دفاع و پشتیبانی نیروهای مسلح، یک نفر از وزارت کار و امور اجتماعی و یک نفر از دستگاه ذی‌ربط است. بنابراین، کمیسیون ماده ۱۶ یک مرجع اداری معمولی یا واحد داخلی بنیاد نیست؛ بلکه به‌موجب قانون، مرجعی تخصصی با جایگاه شبه قضایی برای رسیدگی به شکایات مربوط به عدم اجرای صحیح حقوق قانونی ایثارگران است.

مطابق ماده ۱۶، تصمیمات کمیسیون قطعی و لازم‌الاجرا است و عدم اجرای به‌موقع آن، خلاف قانون محسوب شده و قابل‌تعقیب در مراجع ذی‌صلاح است. بنابراین، مدیر یا دستگاهی که پس از صدور رأی لازم‌الاجرا از اجرای آن خودداری کند، صرفاً با یک «توصیه اداری» مواجه نیست؛ بلکه عدم اجرای تصمیم کمیسیون می‌تواند موضوع مسئولیت و پیگیری قانونی قرار گیرد.

دبیرخانه کمیسیون ماده ۱۶ در تهران و در ساختار بنیاد شهید و امور ایثارگران قرار دارد. برای سهولت دسترسی ایثارگران، دبیرخانه‌ها و نمایندگی‌های استانی نیز ایجادشده‌اند و ایثارگر می‌تواند مدارک و شکایت خود را از طریق دبیرخانه بنیاد شهید هر استان پیگیری و ثبت کند تا در مسیر قانونی به دبیرخانه مرکزی ارسال و رسیدگی شود. نشانی مورداستفاده برای دبیرخانه مرکزی کمیسیون در تهران عبارت است از: تهران، خیابان طالقانی، خیابان نجات اللهی، کوچه چهارم، کمیسیون ماده ۱۶. همچنین امکان ثبت و پیگیری الکترونیکی شکایات از مسیرهای اعلام‌شده توسط بنیاد و سامانه‌های مربوط نیز پیش‌بینی‌شده است.

در موضوع تبدیل وضعیت، اگر شخص در زمره ایثارگرانی قرار گیرد اما کارفرما از اجرای آن خودداری نماید، می‌تواند مدارک ایثارگری، مدارک اشتغال، قراردادها، سوابق خدمت، مکاتبات دستگاه و مستندات رد یا عدم اجرای تبدیل وضعیت را همراه درخواست خود به کمسیون ارائه کند. کمیسیون با توجه به مقررات حاکم، وضعیت فرد و عملکرد دستگاه تصمیم‌گیری می‌کند. در صورت عدم رضایت از رأی کمیسیون نیز مسیر شکایت در دیوان عدالت اداری قابل‌بررسی است.

در اینجا باید یک تفکیک مهم را حفظ کرد: بنا به تعاریف قانونی کمیسیون ماده ۱۶، مرجع عمومی رسیدگی به اغلب اختلاف کاری ایثارگران می‌باشد که جانبازان، آزادگان، خانواده‌های شهدا و گروه‌های ایثارگری مشمول صلاحیت قانونی کمیسیون، در صورت نقض حقوق ایثارگری می‌توانند از مسیر ماده ۱۶ اقدام کنند؛ اما فقط درباره رزمندگان و همسر یا فرزندان آنان، در مواردی که اختلاف ناشی از رابطه کار و اجرای مقررات کار باشد، مسیر شکایت در اداره تعاون، کار و رفاه اجتماعی قابل‌طرح است.

3-دیوان عدالت اداری و دادگاه‌های عمومی –حقوقی دادگستری

همان‌طور که بیان شد، در موضوع تبدیل وضعیت ایثارگران، مرجع رسیدگی بر اساس ماهیت رابطه استخدامی و نوع دستگاه تعیین می‌شود. اگر رابطه، رابطه کارگری ـ کارفرمایی باشد، مسیر اصولاً از مراجع حل اختلاف کار می‌گذرد. اما اگر موضوع مربوط به تصمیم یا اقدام دستگاه‌های دولتی و عمومی در حدود صلاحیت دیوان باشد، دیوان عدالت اداری می‌تواند مرجع رسیدگی باشد. همچنین، همواره ایثارگران (به استثنا رزمندگان جبهه و همسر و فرزند رزمنده) می‌توانند به کمیسیون ماده ۱۶ قانون جامع خدمات‌رسانی به ایثارگران مراجعه نمایند. بدیهی است تصمیمات و آرای مراجع اداری نیز (آرای اداره کار، تصمیمات کارفرمایان جز دستگاه‌های دولتی و آرای کمسیون ماده 16) در حدود قانون، قابل‌اعتراض در دیوان عدالت اداری هستند.

اما حسب تجربیات متعدد از پرونده‌های ایثارگران به این نکته مهم توجه گردد، که اگر ایثارگر در این مسیر با تصمیمی مانند «قرار عدم صلاحیت» مواجه شد، نباید تصور کند که حق او از بین رفته یا دیگر راهی برای پیگیری ندارد. قرار عدم صلاحیت، اصولاً به معنای رد ماهوی حق فرد نیست؛ بلکه به این معناست که مرجع رسیدگی‌کننده، خود را صالح به رسیدگی به آن موضوع ندانسته است. بنابراین، اگر به هر دلیلی و فراتر از قانون، مراجع اداره کار خود را صالح به رسیدگی ندانست، یا کمیسیون ماده ۱۶ موضوع را خارج از حدود صلاحیت خود تشخیص داد، و حتی اگر دیوان عدالت اداری نیز با توجه به ماهیت دعوا خود را صالح رسیدگی ندانست، این تصمیم‌ها به‌خودی‌خود به معنای از بین رفتن حق ایثارگر نیست.

زیرا مطابق اصل ۱۵۹ قانون اساسی، دادگستری را مرجع رسمی تظلمات و شکایات دانسته است. از سوی دیگر، ماده ۱۰ قانون آیین دادرسی مدنی نیز رسیدگی به دعاوی را، مگر در مواردی که قانون مرجع دیگری را تعیین کرده باشد، در صلاحیت مراجع عمومی قضایی قرار داده است. بنابراین، اختلاف در صلاحیت میان مراجع مختلف نباید موجب شود که فرد درنهایت بدون هیچ مرجعی برای رسیدگی به تظلم خود باقی بماند. اگر قانون برای موضوع، مرجع اختصاصی تعیین کرده باشد، باید از همان مسیر قانونی استفاده کرد. اما اگر دعوا ماهیت حقوقی داشته باشد و در صلاحیت هیچ مرجع اختصاصی دیگری قرار نگیرد، صلاحیت عام دادگستری و دادگاه عمومی حقوقی قابل‌بررسی خواهد بود.

تجربه عملی برخی پرونده‌های تبدیل وضعیت نشان داده است که پس از صدور قرار عدم صلاحیت از سوی مراجع اداری(اداره کار و دیوان عدالت اداری) طرح دعوا در دادگستری و رسیدگی در دادگاه عمومی حقوقی، در موارد مقتضی، به صدور رأی به نفع ایثارگر و احقاق حق وی منتهی شده است. ازاین‌رو، ایثارگران و وکلای آنان نباید صرف صدور قرار عدم صلاحیت را پایان مسیر تلقی کنند؛ بلکه لازم است با بررسی دقیق مبانی صلاحیت و بهره‌گیری از ظرفیت‌های قانونی موجود، مسیر صحیح رسیدگی را تا حصول نتیجه دنبال نمایند. پس پیام روشن برای ایثارگران این است: در صورت صدور احتمالی قرار عدم صلاحیت و یا عدم اقدام مراجع ذکرشده فوق با ارائه مدارک مربوطه می‌توانید بابت عدم اجرای صحیح قانون جامع حمایت از ایثارگران ازجمله تبدیل وضعیت نزد دادگستری شهرستان و در دادگاه‌های حقوقی اقدام نمایید.

آرای دیوان عدالت اداری و محدودیت اختیار دستگاه‌ها؛ از منع شروط فراقانونی تا حمایت از حقوق مکتسبه

پس از تصویب مقررات مربوط به تبدیل وضعیت ایثارگران، یکی از مهم‌ترین چالش‌های اجرایی، صدور بخشنامه‌ها و دستورالعمل‌هایی بود که در عمل، دامنه شمول قانون را محدود می‌کردند. برخی دستگاه‌های اجرایی، شرایطی را برای اجرای قانون مقرر کردند که در متن قانون پیش‌بینی‌نشده بود و همین امر موجب محروم شدن بخشی از ایثارگران از حق تبدیل وضعیت شد.

۱. رأی شماره ۱۰۰۸ الی ۱۰۳۵ مورخ ۸ شهریور ۱۴۰۱ هیأت عمومی دیوان عدالت اداری

این رأی را می‌توان نقطه عطفی در اجرای مقررات تبدیل وضعیت ایثارگران دانست. موضوع پرونده، اعتراض به بخش‌هایی از دستورالعمل یک وزارت خانه‌ و بخشنامه مشترک سازمان اداری و استخدامی کشور و سازمان برنامه‌وبودجه بود که سه شرط اضافی برای اجرای بند (د) تبصره ۲۰ قانون بودجه سال ۱۴۰۰ ایجاد کرده بودند.

نخست، اشتغال تمام‌وقت؛ به این معنا که صرفاً افرادی مشمول تبدیل وضعیت شناخته می‌شدند که در زمان تصویب قانون به‌صورت تمام‌وقت مشغول به کار بودند.

دوم، پرداخت حق بیمه به‌صورت تمام‌وقت؛ به‌گونه‌ای که افراد دارای سابقه بیمه ساعتی یا پاره‌وقت از شمول قانون خارج می‌شدند.

سوم، استمرار قرارداد یا رابطه استخدامی؛ به این معنا که علاوه برداشتن رابطه استخدامی در زمان تصویب قانون، قرارداد فرد باید در 

زمان اجرای بخشنامه نیز ادامه داشته و تمدید شده باشد.

هیأت عمومی دیوان عدالت اداری هر سه شرط را مغایر قانون و خارج از حدود اختیارات دستگاه‌های اجرایی تشخیص داد و ابطال کرد. استدلال دیوان روشن بود؛ قانون‌گذار چنین قیودی را مقرر نکرده است و دستگاه اجرایی نمی‌تواند با بخشنامه، دستورالعمل یا شیوه‌نامه، دایره شمول قانون را محدود یا شرط جدیدی برای برخورداری از یک حق قانونی ایجاد کند.

اهمیت این رأی صرفاً در حذف سه شرط فوق نیست؛ بلکه این رأی یکی از مهم‌ترین مصادیق اعمال اصل حاکمیت قانون در نظام اداری ایران است. بر اساس این رأی، دستگاه اجرایی مجری قانون است، نه قانون‌گذار؛ بنابراین، هرگونه توسعه یا تضییق شرایط مقرر در قانون، خارج از حدود اختیار اداری خواهد بود.

باوجود صدور این رأی، اجرای آن نیز بدون چالش نبود. بر اساس‌نامه شماره ۴۲۳۲۶/۹ مورخ ۵ آذر ۱۴۰۴ آقای مجتبی رحماندوست، رئیس کمیته تخصصی ایثارگران کمیسیون اجتماعی مجلس، خطاب به رئیس‌جمهور، اجرای رأی فوق هیأت عمومی دیوان عدالت اداری به‌موجب تصمیم شورای عالی هماهنگی اقتصادی سران قوا به مدت دو سال متوقف‌شده بود. مطابق همین نامه، دوره توقف دو ساله  (احتمالاً از شهریور۱۴۰۳) پایان‌یافته و درخواست شده است که رأی هیأت عمومی بار دیگر ملاک عمل تمامی دستگاه‌های اجرایی قرار گیرد. 

بررسی پرونده‌ها و آرای بعدی مرتبط با تبدیل وضعیت ایثارگران نشان می‌دهد که رأی شماره ۱۰۰۸ الی ۱۰۳۵ مورخ ۰۸/۰۶/۱۴۰۱ هیأت عمومی دیوان عدالت اداری همچنان در فرآیندهای رسیدگی قضایی مرتبط با این موضوع مطرح بوده است. در دادنامه شماره ۱۴۰۳۳۱۳۹۰۰۰۲۱۵۵۴۹۰ مورخ ۰۶/۰۹/۱۴۰۳ هیأت عمومی دیوان عدالت اداری، رأی مذکور در بخش گردش کار و سوابق پرونده مورد اشاره قرار گرفته است؛ همچنین در پرونده مربوط به تبدیل وضعیت ایثارگران سازمان بنادر و دریانوردی نیز رأی شماره ۱۰۰۸ الی ۱۰۳۵ در روند رسیدگی و سوابق پرونده و آرای صادره از شعب دیوان مطرح شده است. با این حال، این موارد را نباید به معنای استناد مستقیم هیأت عمومی در مبانی و استدلال رأی نهایی تلقی کرد، بلکه بیانگر استمرار حضور این رأی در زنجیره رسیدگی‌های قضایی و اهمیت آن در مباحث مرتبط با اجرای مقررات تبدیل وضعیت ایثارگران است.از این رو، حتی در فرض توقف موقت اجرای رأی در مقطعی از زمان، این امر موجب زوال اعتبار قضایی و حذف آثار تفسیری آن از رویه قضایی نشده است؛ بلکه اصول حقوقی مطرح‌شده در آن همچنان در بررسی اختلافات مرتبط با تبدیل وضعیت ایثارگران مورد توجه قرار دارد.

نکته قابل‌تأمل آن است که انتشار این نامه برای نخستین بار ابعاد این توقف دوساله را به‌صورت عمومی آشکار کرد؛ موضوعی که پیش از آن برای بسیاری از ذی‌نفعان و حتی بخشی از جامعه حقوقی چندان روشن نبود. این رخداد نشان می‌دهد که چالش تبدیل وضعیت ایثارگران، بیش از آنکه ناشی از فقدان قانون باشد، در مواردی ناشی از نحوه اجرای قانون و تصمیمات اداری مؤثر بر اجرای آن بوده است.

۲. دادنامه شماره ۱۸۲۵۴۶۱ مورخ ۲۲/۷/۱۴۰۴ هیأت عمومی دیوان عدالت اداری

در ادامه رویه هیأت عمومی دیوان عدالت اداری در خصوص جلوگیری از ایجاد محدودیت‌های خارج از قانون در اجرای مقررات تبدیل وضعیت ایثارگران، دادنامه شماره ۱۸۲۵۴۶۱ نیز اهمیت ویژه‌ای دارد. موضوع این پرونده، اعتراض به برخی بندهای شیوه‌نامه اجرایی تبدیل وضع کارکنان ایثارگر وزارت بهداشت بود که در فرآیند اجرای مقررات قانونی، محدودیت‌هایی را برای برخورداری کارکنان ایثارگر از آثار تبدیل وضعیت پیش‌بینی کرده بود.

هیأت عمومی دیوان عدالت اداری با بررسی موضوع، بر این اصل تأکید کرد که دستگاه‌های اجرایی نمی‌توانند از طریق شیوه‌نامه، دستورالعمل یا مقررات داخلی، شرایطی فراتر از حکم قانون ایجاد کنند. صلاحیت دستگاه‌های اجرایی در این حوزه، صرفاً اجرای قانون است و نه وضع مقرراتی که موجب محدود شدن حقوق قانونی اشخاص شود. اهمیت این دادنامه در روند حقوقی تبدیل وضعیت ایثارگران آن است که پس از مرحله شناسایی اصل حق و رفع شروط فراقانونی، همچنان ضرورت نظارت بر نحوه اجرای قوانین توسط دستگاه‌ها وجود دارد. این رأی نشان می‌دهد که حمایت از حقوق قانونی ایثارگران تنها به تصویب قانون محدود نمی‌شود، بلکه جلوگیری از ایجاد محدودیت‌های اداری خارج از چارچوب قانون نیز بخش مهمی از تضمین اجرای صحیح قانون است.

3. نظریه مشورتی شماره ۹۰۰۰/۲۳۰/۱۱۹۷۸۸/۲۰۰ مورخ ۴ اردیبهشت ۱۴۰۲

کمیسیون اداری، استخدامی و فرهنگی دیوان عدالت اداری در این نظریه مهم اعلام کرد که عدم تمدید قرارداد یا پایان رابطه قراردادی، به‌تنهایی موجب از بین رفتن حق تبدیل وضعیت اشخاص واجد شرایط نیست. اگر شرایط قانونی در زمان اعتبار قانون محقق شده باشد، خاتمه قرارداد نمی‌تواند منشأ زوال آن حق باشد.

4. نظریه مشورتی شماره ۹۰۰۰/۲۳۰/۲۳۲۶۲/۲۰۰ مورخ ۲۸ تیر ۱۴۰۲

این نظریه، گام دیگری در حمایت از حقوق مکتسبه ایثارگران برداشت. کمیسیون تصریح کرد افرادی که در دوران اعتبار قوانین مربوط، شرایط قانونی تبدیل وضعیت را احراز کرده‌اند، دارای حق مکتسبه هستند و پایان اعتبار قوانین بودجه یا تغییر وضعیت قراردادی، فی‌نفسه موجب سقوط این حق نمی‌شود. در استدلال نظریه، حتی به‌قاعده فقهی «الحق القدیم لا یبطله شیء» نیز استناد شده است.

در جمع‌بندی می‌توان بیان داشت: برآیند آرای هیأت عمومی و دو نظریه مشورتی دیوان عدالت اداری، یک قاعده حقوقی روشن را ترسیم می‌کند: حق تبدیل وضعیت باید بر مبنای قانون سنجیده شود، نه بر اساس شروطی که بعداً توسط دستگاه‌های اجرایی ایجادشده‌اند. ازاین‌رو، اشتغال تمام‌وقت، بیمه پردازی تمام‌وقت، استمرار قرارداد، پایان اعتبار قوانین بودجه یا سایر محدودیت‌هایی که قانون‌گذار پیش‌بینی نکرده است، به‌تنهایی نمی‌تواند موجب محرومیت ایثارگران از حق تبدیل وضعیت شود. دستگاه‌های اجرایی موظف‌اند قانون را همان‌گونه که تصویب‌شده اجرا کنند و حق ندارند با بخشنامه یا دستورالعمل، دامنه آن را توسعه یا تضییق دهند. هرچند تنها رأی هیأت عمومی دیوان عدالت اداری از حیث قانونی برای همه مراجع و دستگاه‌های اجرایی لازم‌الاتباع است، اما دو نظریه مشورتی نیز در تبیین مفهوم حقوق مکتسبه و نحوه تفسیر مقررات، مؤید همین رویکرد هستند و در کنار رأی هیأت عمومی، تصویری منسجم از حمایت نظام حقوقی ایران از حقوق قانونی ایثارگران ارائه می‌کنند.

 اعتبار مقررات گذشته و قانون فهرست قوانین و احکام نامعتبر در حوزه ایثارگران

در سال ۱۴۰۴، قانون فهرست قوانین و احکام نامعتبر در حوزه ایثارگران به تصویب رسید و شماری از قوانین و احکام پیشین، ازجمله قانون تفسیر بند «و» ماده ۴۴ قانون برنامه پنج‌ساله پنجم توسعه و بند «و» تبصره ۲۰ قانون بودجه سال ۱۴۰۱، در فهرست مقررات نامعتبر قرار گرفتند. در مقابل، بند «د» تبصره ۲۰ قانون بودجه سال ۱۴۰۰ در این فهرست قرار نگرفت و همچنان ازجمله احکامی است که قانون‌گذار آن را نامعتبر اعلام نکرده است. بااین‌حال، در تحلیل آثار قانون فهرست قوانین و احکام نامعتبر باید میان اعتبار فعلی یک قانون و آثار حقوقی وضعیت‌هایی که در زمان اعتبار آن قانون ایجادشده‌اند تفاوت قائل شد.

چنانچه شخصی درزمانی که این قوانین معتبر و لازم‌الاجرا بوده‌اند، در دستگاه یا مجموعه مشمول به کار گرفته‌شده، در زمره مشمولان ماده ۲۱ قانون جامع خدمات‌رسانی به ایثارگران قرار داشته و سایر شرایط قانونی را نیز احراز کرده باشد، صرف نامعتبر اعلام شدن آن مقررات در سال‌های بعد، به‌خودی‌خود به معنای از بین رفتن آثار حقوقی ایجادشده در زمان اعتبار آن‌ها نیست. ازاین‌رو، باید میان شخصی که در دوره اعتبار قوانین واجد شرایط قانونی شده است و شخصی که پس از پایان اعتبار آن مقررات برای نخستین بار استخدام یا به‌کارگیری شده است، تفاوت قائل شد؛ زیرا این دو وضعیت ازنظر حقوقی یکسان نیستند.

نکته قابل‌توجه آن است که در توضیحات منتشرشده درباره قانون فهرست قوانین و احکام نامعتبر نیز بیان‌شده است که حذف برخی احکام، ازجمله بند «و» تبصره ۲۰ قانون بودجه سال ۱۴۰۱، به این دلیل انجام‌شده که قانون‌گذار مفاد آن‌ها را در قالب مقررات بادوام‌تر، ازجمله بند «ذ» ماده ۸۷ قانون برنامه پنج‌ساله ششم توسعه و احکام تنفیذشده آن در قانون برنامه پنج‌ساله هفتم پیشرفت جمهوری اسلامی ایران استمرار بخشیده است. بنابراین، هدف قانون تنقیح را باید حذف مقررات موقت یا تکراری از مجموعه قوانین دانست، نه سلب حقوقی که در زمان اعتبار آن مقررات برای اشخاص واجد شرایط ایجادشده است. از همین رو، بند «ذ» ماده ۸۷ همچنان یکی از مهم‌ترین مستندات قانونی در حوزه حقوق استخدامی ایثارگران محسوب می‌شود.

بر همین اساس، نامعتبر اعلام شدن یک قانون در سال‌های بعد، به‌تنهایی و بدون وجود حکم صریح قانونی با اثر قهقرایی، به معنای از بین رفتن خودکار حقوق مکتسبه یا وضعیت‌های حقوقی ایجادشده در دوران اعتبار آن قانون نیست و هر پرونده باید با توجه به قوانین حاکم در زمان ایجاد حق موردبررسی قرار گیرد.

کاهش حقوق پس از تبدیل وضعیت؛ تناقضی جدی با فلسفه حمایت از ایثارگران

یکی از مسائل مهمی که در سال‌های اخیر درباره تبدیل وضعیت ایثارگران مطرح‌شده، کاهش قابل‌توجه حقوق و مزایای برخی افراد پس از تبدیل وضعیت است. برخی ایثارگران اعلام کرده‌اند که پس از تبدیل وضعیت، حقوق دریافتی آنان به میزان قابل‌توجهی کاهش‌یافته است؛ به‌گونه‌ای که در مواردی کاهش حقوق به ده‌ها میلیون تومان در ماه رسیده است. این وضعیت، ازنظر حقوقی و سیاست‌گذاری، نیازمند توجه جدی است. اصل اولیه تبدیل وضعیت این بود که نیرویی که سال‌ها در دستگاه یا مجموعه مشمول کار کرده و در قالب قراردادهای غیررسمی، پیمانکاری، شرکتی یا کارگری به کار گرفته‌شده است، از وضعیت غیررسمی خارج و به وضعیت استخدامی رسمی یا وضعیت قانونی مقرر منتقل شود. اما اگر نتیجه عملی این انتقال آن باشد که فرد، پس از سال‌ها خدمت، با کاهش شدید حقوق و مزایای واقعی مواجه شود، فلسفه حمایتی قانون با یک تناقض جدی روبه‌رو خواهد شد. باید توجه کرد که یکی از دلایل گسترش استخدام‌های غیررسمی و پیمانکاری در دستگاه‌ها، کاهش هزینه‌های نیروی انسانی بوده است. دستگاه‌ها در بسیاری از موارد، به‌جای استخدام مستقیم، از نیروهای قراردادی، شرکتی و پیمانکاری استفاده کرده‌اند؛ زیرا این شیوه معمولاً هزینه‌های مستقیم و تعهدات استخدامی کمتری برای دستگاه ایجاد می‌کرد. بنابراین، نمی‌توان از یک‌سو سال‌ها از نیروی انسانی در قالب رابطه غیررسمی استفاده کرد و هزینه‌های استخدام مستقیم را کاهش داد و از سوی دیگر، هنگامی‌که قانون برای تبدیل وضعیت همان نیرو تصویب می‌شود، ساختار پرداخت را به‌گونه‌ای تغییر داد که حقوق واقعی فرد به‌شدت کاهش یابد! اگر فردی پیش از تبدیل وضعیت، به دلیل نوع قرارداد، اضافه‌کار، مزایای شغلی، پرداخت‌های مستمر یا سایر دریافتی‌های واقعی، حقوق مشخصی دریافت می‌کرد، انتقال او به وضعیت رسمی نباید به‌گونه‌ای طراحی شود که نتیجه آن کاهش شدید درآمد و ایجاد فشار معیشتی باشد. در چنین شرایطی، ممکن است ایثارگر عملاً میان دو انتخاب قرار گیرد:

از یک‌سو، برخورداری از حق قانونی تبدیل وضعیت؛ و از سوی دیگر، حفظ درآمد و معیشت خانواده.

این وضعیت با فلسفه حمایت از ایثارگران سازگار نیست. قانون‌گذار قصد نداشته است که ایثارگر را در برابر انتخابی قرار دهد که برای برخورداری از وضعیت استخدامی بهتر، مجبور شود حقوق و درآمد خود را از دست بدهد. دولت و دستگاه‌ها باید میان «تغییر عنوان استخدامی» و «کاهش حقوق واقعی» تفکیک قائل شوند. تبدیل وضعیت نباید به ابزاری برای کاهش حقوق تبدیل شود. به‌ویژه در مواردی که کاهش حقوق نه به دلیل کاهش واقعی مسئولیت یا ساعات کار، بلکه صرفاً به دلیل تغییر عنوان استخدامی و تغییر نظام پرداخت رخ‌داده است، ضرورت بازنگری در سازوکار اجرایی بیشتر است. این مسئله تنها یک مشکل فردی نیست. اگر ایثارگران ببینند که تبدیل وضعیت آنان ممکن است به کاهش شدید حقوق منجر شود، طبیعی است که برخی افراد نسبت به اجرای آن دچار تردید شوند یا حتی از پیگیری حق قانونی خود منصرف شوند. این نتیجه، دقیقاً برخلاف هدف قانون‌گذار است. قانونی که برای حمایت از ایثارگر وضع‌شده است، نباید در مرحله اجرا به عاملی تبدیل شود که ایثارگر را از استفاده از حق قانونی خود منصرف کند.

 ضرورت اقدام قانون‌گذار و دولت؛ حق حمایتی نباید به انتخابی پرهزینه تبدیل شود

مشکلات موجود نشان می‌دهد که قانون‌گذار و دولت باید به‌موقع و پیش از ایجاد اختلافات گسترده، برای تعیین تکلیف ایثارگران اقدام کنند. نخستین مشکل، وابستگی حق تبدیل وضعیت به احکام مقطعی بودجه‌ای است. حقوق ایثارگران نباید هرسال به این پرسش وابسته باشد که آیا در قانون بودجه امسال یک‌بند خاص برای تبدیل وضعیت آمده است یا خیر. قانون‌گذاری مقطعی و تأخیر در تعیین تکلیف، موجب می‌شود افرادی که سال‌ها در دستگاه خدمت کرده‌اند، در وضعیت بلاتکلیف باقی بمانند. برنامه پنجم از سال ۱۳۹۰ آغاز شد، اما قانون تفسیر بند «و» ماده ۴۴ در سال ۱۳۹۹ تصویب شد؛ یعنی سال‌ها پس از آغاز اجرای برنامه و پس‌ازآنکه اختلافات متعددی درباره وضعیت نیروهای غیررسمی ایجادشده بود. این تأخیر تصویب قانون، در کنار تأخیر دستگاه‌ها در اجرای قانون، موجب شد بسیاری از نیروها با پایان قرارداد، عدم تمدید قرارداد یا تغییر ساختار سازمانی مواجه شوند. قانون‌گذار باید از تکرار این تجربه جلوگیری کند. لذا ضروری است:

۱. وضعیت قانونی ایثارگران شاغل با قانون روشن و دائمی تعیین تکلیف شود.

۲. اجرای حق تبدیل وضعیت به احکام مقطعی و سالانه بودجه وابسته نباشد.

۳. دستگاه‌ها نتوانند با تأخیر در اجرای قانون، آثار حق قانونی را از بین ببرند.

۴. شرایط فراقانونی از سوی دستگاه‌ها ایجاد نشود.

۵. سازوکار مشخصی برای حفظ حقوق و مزایای واقعی فرد پس از تبدیل وضعیت پیش‌بینی شود.

۶. کاهش حقوق و درآمد واقعی فرد صرفاً به دلیل تغییر عنوان استخدامی ممنوع یا جبران شود.

۷. منابع مالی لازم برای اجرای قانون از سوی دولت پیش‌بینی و تضمین شود.

۸. راهکارهای اجرایی و مشوق‌های مؤثر برای کارفرمایان مشمول بند «ب» ماده (۲) قانون جامع خدمات‌رسانی به ایثارگران، به‌ویژه کارفرمایان بخش خصوصی، تهیه و در قوانین و مقررات مربوط پیش‌بینی شود.

در اینجا باید به یک نکته اساسی توجه کرد: اگر قانون‌گذار تبدیل وضعیت را حق ایثارگر می‌داند، دولت نیز باید هزینه اجرای آن را پیش‌بینی کند. نمی‌توان قانون را تصویب کرد، اما تأمین منابع مالی اجرای آن را بر عهده دستگاه‌ها گذاشت و سپس دستگاه‌ها را در شرایطی قرار داد که برای جبران هزینه، یا بهانه و مانعی برای عدم اجرای تبدیل وضعیت ایثارگران ایجاد کنند و یا حقوق نیروهای تبدیل وضعیت یافته را کاهش دهند. چنین رویکردی، عملاً هزینه اجرای حمایت قانونی را بر دوش خود ایثارگر می‌گذارد. این وضعیت با فلسفه حمایت از ایثارگران منافات دارد. دولت باید منابع لازم را پیش‌بینی کند و دستگاه‌ها نیز باید مکلف باشند که اجرای تبدیل وضعیت، موجب کاهش غیرمنطقی و شدید حقوق و مزایای واقعی فرد نشود. در غیر این صورت، ممکن است نتیجه عملی قانون این باشد که ایثارگر برای حفظ درآمد خانواده خود از پیگیری حقی که قانون‌گذار برای او مقرر کرده است، منصرف شود. این نتیجه نه‌تنها ناعادلانه است، بلکه نشان می‌دهد سازوکار اجرایی قانون به‌درستی طراحی نشده است. همچنین باید با صراحت گفت که قانون‌گذار و دولت نباید با تأخیر در تصویب قانون یا طراحی ناقص سازوکار اجرا، شرایطی ایجاد کنند که ایثارگر برای حفظ معیشت خود از حق قانونی‌اش صرف‌نظر کند. اگر چنین شرایطی ایجاد شود، نمی‌توان مسئولیت آن را صرفاً متوجه فرد دانست.

فلسفه حقوقی حمایت از ایثارگران؛ از جبران ایثار فردی تا آثار اجتماعی آن

حمایت‌های قانونی از ایثارگران را نمی‌توان صرفاً در قالب اعطای یک امتیاز استخدامی یا استثنا بر قواعد عمومی استخدام تحلیل کرد؛ زیرا مبنای این حمایت‌ها، پذیرش یک تفاوت واقعی میان وضعیت ایثارگران و سایر افراد جامعه است. این تفاوت به معنای برتری ذاتی یک گروه بر گروه دیگر نیست، بلکه ناشی از شرایط خاصی است که قانون‌گذار آن را مستوجب حمایت ویژه دانسته است. 

ایثار، اگرچه در لحظه تصمیم و عمل، توسط شخص ایثارگر تحقق می‌یابد، اما آثار آن همواره محدود به زندگی فردی او باقی نمی‌ماند. خانواده ایثارگر نیز در بسیاری از موارد، بخشی از پیامدهای این انتخاب را در طول سال‌های زندگی خود تجربه کرده‌اند؛ از دوری و نگرانی دوران اسارت یا حضور در جبهه تا تحمل شرایط خاص ناشی از آثار جسمی، روحی و اجتماعی ایثار. بنابراین، حمایت از خانواده ایثارگران بر این مبنا نیست که نقش آنان با شخص ایثارگر یکسان تلقی شود، بلکه بر این اساس است که ایثار یک فرد، آثار گسترده‌ای در محیط خانوادگی و اجتماعی او ایجاد می‌کند.

از این منظر، قانون‌گذار با پیش‌بینی حمایت‌هایی برای خانواده ایثارگران، میان «فعل ایثار» و «آثار ناشی از ایثار» تفکیک کرده است. شخص ایثارگر، صاحب ایثار مستقیم است؛ اما خانواده او نیز در معرض پیامدهای آن قرار گرفته و بخشی از هزینه‌های اجتماعی و خانوادگی آن را تحمل کرده‌اند. به همین دلیل، حمایت از خانواده ایثارگران را باید نه اعطای امتیازی بدون مبنا، بلکه بخشی از سیاست جبران اجتماعی و پاسداشت آثار گسترده ایثار در جامعه دانست.همچنین باید توجه داشت که حمایت‌های قانونی از ایثارگران، صرفاً به جبران گذشته محدود نمی‌شود، بلکه هدف آن ایجاد شرایطی است که آثار اجتماعی و اقتصادی ناشی از ایثار، بر آینده زندگی آنان و خانواده‌هایشان تحمیل نشود. از این جهت، حمایت استخدامی و ایجاد امنیت شغلی، یکی از ابزارهای تحقق عدالت حمایتی در قبال این گروه محسوب می‌شود. بر این اساس، تبدیل وضعیت استخدامی ایثارگران را نباید صرفاً تغییر یک عنوان استخدامی دانست، بلکه باید آن را در چارچوب سیاست جبران اجتماعی و حمایت از امنیت شغلی تحلیل کرد؛ سیاستی که تلاش دارد میان هزینه‌هایی که ایثارگر و خانواده او متحمل شده‌اند و حمایت‌های قانونی پس از آن، نوعی تناسب و تعادل ایجاد کند.

تبدیل وضعیت ایثارگران؛ گامی در مسیر احیای مفهوم استخدام پایدار در نظام روابط کار ایران

یکی از ابعاد مهم مقررات تبدیل وضعیت ایثارگران، ارتباط آن با تحولات ساختار اشتغال و کاهش تدریجی جایگاه استخدام‌های پایدار در نظام روابط کار ایران است. در دهه‌های گذشته، رابطه کاری مبتنی بر استخدام دائم و قراردادهای پایدار، سهم بیشتری از بازار کار را تشکیل می‌داد و امنیت شغلی، یکی از ارکان اصلی حمایت از نیروی کار محسوب می‌شد.

برخی گزارش‌ها و اظهارات منتشرشده در حوزه روابط کار، سهم قراردادهای دائم در دهه ۱۳۵۰ را بسیار بالا و حدود ۹۰ درصد عنوان کرده‌اند؛ در مقابل، در دهه‌های اخیر با گسترش قراردادهای موقت، پیمانکاری و اشکال مختلف اشتغال غیرمستقیم، سهم قراردادهای پایدار کاهش یافته و قراردادهای موقت به الگوی غالب در بسیاری از بخش‌های بازار کار تبدیل شده است.بنا به برخی گزارشات در چند سال اخیر سهم قرارداد موقت به بیش از 95 درصد رسیده است. البته این آمارها باید با توجه به تفاوت میان بخش‌های مختلف اقتصادی و نبود نظام آماری یکپارچه، با احتیاط مورد تحلیل قرار گیرد.

این تغییر ساختار، صرفاً جابه‌جایی یک نوع قرارداد با نوع دیگر نیست، بلکه آثار گسترده‌ای بر امنیت شغلی، امکان برنامه‌ریزی اقتصادی و اجتماعی کارکنان، ثبات درآمدی و رابطه میان نیروی کار و کارفرما داشته است. گسترش قراردادهای موقت و پیمانکاری در عمل موجب شده است بخشی از نیروی کار، با وجود سال‌ها انجام وظایف مستمر و نیاز دائمی دستگاه‌ها و شرکت‌ها به خدمات آنان، از جایگاه استخدامی باثبات برخوردار نباشند.

در چنین شرایطی، مقررات تبدیل وضعیت ایثارگران را می‌توان یکی از معدود جلوه‌های استمرار حمایت قانون‌گذار از استخدام پایدار(رسمی) دانست. اهمیت این مقررات تنها در تغییر نوع رابطه استخدامی گروهی از مشمولان خلاصه نمی‌شود؛ بلکه از این جهت نیز قابل توجه است که نشان می‌دهد امنیت شغلی و ثبات رابطه کاری همچنان می‌تواند موضوع حمایت حقوقی قانون‌گذار قرار گیرد.

تبدیل وضعیت ایثارگران، اگرچه به دلیل ویژگی‌های خاص این گروه و جایگاه ایثار در نظام حقوقی ایران شکل گرفته است، اما از منظر حقوق کار دارای پیام گسترده‌تری نیز هست؛ زیرا نشان می‌دهد حرکت به سمت روابط کاری ناپایدار، تنها مسیر اجتناب‌ناپذیر نظام اشتغال نیست و قانون‌گذار همچنان امکان حمایت مؤثرتر از امنیت شغلی را در چارچوب سیاست‌های اجتماعی و اقتصادی دارد.

به بیان دیگر، تبدیل وضعیت ایثارگران را نباید صرفاً یک امتیاز استخدامی برای یک گروه خاص دانست؛ بلکه می‌توان آن را نشانه‌ای از اهمیت دوباره مفهوم استخدام پایدار در نظام حقوقی ایران تلقی کرد. اعطای حقوق، گاهی از یک گروه آغاز می‌شود؛ اما اگر درست بنا شود، می‌تواند راهی برای حمایت از گروه‌های دیگر در آینده بگشاید.

از این منظر، تجربه تبدیل وضعیت ایثارگران می‌تواند زمینه‌ای برای بازنگری گسترده‌تر در سیاست‌های اشتغال و توجه دوباره به امنیت شغلی سایر گروه‌های شاغل باشد؛ زیرا حفظ کرامت نیروی کار و ایجاد ثبات در رابطه کاری، از اهداف اساسی هر نظام حقوق کار حمایتی به شمار می‌رود.

چالش‌های اجرایی قانون؛ میان هدف حمایتی و موانع تحقق حق

با وجود رویکرد حمایتی قانون‌گذار در مقررات تبدیل وضعیت ایثارگران، تحقق کامل هدف این قوانین همواره بدون مانع نبوده است. بررسی روند اجرا نشان می‌دهد که بخشی از چالش‌ها ممکن است ناشی از ملاحظات اجرایی، مالی و ساختاری دستگاه‌ها و مجموعه‌های مشمول باشد. تبدیل وضعیت نیروهای قراردادی و غیررسمی به وضعیت استخدامی پایدارتر، برای برخی مجموعه‌ها می‌تواند تعهدات مالی و اداری جدیدی ایجاد کند و همین موضوع ممکن است در برخی موارد، بر نحوه اجرای قانون اثرگذار باشد.

از جمله نگرانی‌های مطرح‌شده این است که پس از تبدیل وضعیت، به جای حفظ سطح واقعی حقوق و مزایای فرد، کاهش پرداختی‌ها یا تغییر شرایط مالی به‌گونه‌ای اعمال شود که نتیجه عملی حمایت قانونی، با هدف اصلی قانون‌گذار فاصله پیدا کند. فلسفه تبدیل وضعیت، ایجاد امنیت شغلی برای ایثارگر است، نه آنکه فرد میان ثبات استخدامی و معیشت خود ناچار به انتخاب شود.

یکی دیگر از چالش‌های مهم، نحوه برداشت از سیر زمانی شکل‌گیری مقررات تبدیل وضعیت است. حمایت‌های استخدامی ایثارگران یک حکم ناگهانی و محدود به یک سال خاص نبوده، بلکه حاصل یک فرآیند تقنینی چندمرحله‌ای است که از قانون جامع خدمات‌رسانی به ایثارگران و ماده (۲۱) آن آغاز شد و با بند «و» ماده (۴۴) قانون برنامه پنجم توسعه، قانون تفسیر بند «و» ماده (۴۴)، مقررات اجرایی و قوانین بودجه سال‌های بعد تکامل یافت. با این حال، در عمل مشاهده می‌شود که برخی دستگاه‌ها، با گزینش مقطعی، تنها یک یا دو سال از این بازه‌ی قانونی را مبنا قرار می‌دهند تا از شمول حمایت برای بخش بزرگی از مشمولان بکاهند؛ غافل از اینکه این حمایت، یک فرآیند مستمر و پله‌پله بوده است.

در کنار این، تأخیرهای هدفمند در فرآیندهای اداری، درخواست مدارک یا شروط فراقانونی و ایجاد موانع شکلیِ زمان‌بر، از دیگر عواملی است که فاصله میان حق قانونی و بهره‌مندی واقعی از آن را افزایش می‌دهد. آنچه در این میان ناگفته می‌ماند، این است که گاه این موانع فراتر از یک نقص ساختاری یا پیچیدگی طبیعی اداری عمل می‌کنند و رگه‌هایی از یک مقاومت سیستماتیک در آن دیده می‌شود؛ گویی برخی کارفرمایان یا متولیان اجرا با این قشر از جامعه نه مشکلِ فرایندی، که مسئله‌ای عمیق‌تر و نانوشته دارند. در چنین فضایی، حتی اگر قانون با نیت حمایتی تصویب شود، روند تدوین آن گاه چنان با تأخیر و نقص همراه است که در اصلاحیه‌های بعدی، هدف اصلی گم می‌شود و در مرحله‌ی اجرا، دستورالعمل‌های اداری با شروط تحمیلی‌ای پُر می‌شود که نه در متن قانون، که در تفسیرهای سلیقه‌ای و محدودکننده ریشه دارد.

بنابراین، یکی از مهم‌ترین الزامات اجرای قوانین حمایتی آن است که ملاحظات مالی، اداری یا تفاسیر محدودکننده، جایگزین هدف اصلی قانون‌گذار نشود. برای تحقق این امر و جلوگیری از بی‌اثر شدن حمایت‌های قانونی، پیشنهاد می‌شود سازوکار نظارتی ذیل با بهره‌گیری از ظرفیت‌های قانونی موجود، مورد توجه جدی قرار گیرد:

اول، فعال‌سازی و تقویت نقش «سازمان بازرسی کل کشور» به عنوان نهاد نظارتی فراقوه‌ای که با استناد به وظایف ذاتی خود در نظارت بر حسن اجرای قوانین، می‌تواند پرونده‌های تبدیل وضعیت را به‌صورت نمونه‌ای یا درخواستی بررسی و در صورت احراز تخلف (از جمله کاهش غیرموجه مزایا، اعمال شروط فراقانونی یا تأخیر غیرموجه)، مراتب را برای پیگرد قانونی به مراجع ذیصلاح ارسال کند. ورود این نهاد، علاوه بر ایجاد بازدارندگی، امکان احقاق حق را برای ایثارگرانی که توان پیگیری فردی ندارند، فراهم می‌آورد.

دوم، تکلیف «دیوان محاسبات کشور» به عنوان نهاد ناظر بر هزینه‌های عمومی به این که در چارچوب گزارش‌های حسابرسی خود، عملکرد مالی دستگاه‌ها در خصوص تبدیل وضعیت را از منظر «تغییر سطح مزایا» و «تخصیص ردیف‌های بودجه‌ای مرتبط» مورد ارزیابی قرار دهد و هرگونه کاهش حقوق و مزایا را که مستند به قانون نباشد، به‌عنوان «تخلف مالی و هزینه‌کرد نامتعارف» تلقی و به مراجع قضائی معرفی کند. این امر، مانع از آن می‌شود که دستگاه‌ها با ترفندهای مالی، هزینه‌ی تبدیل وضعیت را از جیب خود ایثارگر جبران کنند.
سوم، ایجاد «کارگروه پایش مشترک» با عضویت  سازمان اداری و استخدامی و بنیاد شهید و امور ایثارگران و نماینده‌ای از کمیسیون اجتماعی مجلس شورای اسلامی و یک نماینده از ستاد کل نیروهای مسلح که به‌صورت ماهانه، عملکرد دستگاه‌های مشمول را از سه منظر «سطح مزایای پرداختی نسبت به وضعیت پیشین»، «دامنه‌ی زمانی مشمولان شناسایی‌شده» و «میانگین زمان رسیدگی تا صدور حکم» رصد کرده و گزارش آن را علاوه بر انتشار عمومی، برای «سازمان بازرسی کل کشور» و «دیوان محاسبات» جهت هرگونه اقدام قانونی ارسال نماید. وظیفه مهمتر اینکه کارگروه موظف باشد نسبت به شناسایی کامل ایثارگران شاغل در تمام دستگاهها و شرکتهای مشمول اقدام نماید و بر اساس آن، در بازه‌های زمانی معین، گزارشی جامع از تعداد و درصد ایثارگران تبدیل وضعیت شده و نیز تعداد و درصد ایثارگرانی که همچنان وضعیت غیررسمی دارند، به‌همراه دلایل آن، تهیه و به مراجع ذیصلاح و مجلس شورای اسلامی ارائه کند تا موانع قانونی و اجرایی موجود، شناسایی و برطرف گردد.

چهارم، الزام دستگاه‌ها به ارائه‌ی «گزارش توجیهی مستند» برای هرگونه کاهش مزایا یا اعمال شروط فراقانونی که پیش از اجرا، به تأیید کارگروه مشترک برسد و در غیر این صورت، اقدام دستگاه فاقد وجاهت قا نونی تلقی شده و با گزارش سازمان بازرسی یا دیوان محاسبات، قابل تعقیب در مراجع اداری و قضائی باشد. این مکانیسم، بار اثبات را به‌جای ایثارگر، بر دوش کارفرما می‌گذارد و امکان بی‌اثرسازی پنهان قانون را از میان برمی‌دارد.

پنجم، تدوین «نظام‌نامه‌ی اجرایی واحد و شفاف» برای تمام دستگاه‌ها که در آن، بازه‌ی زمانی مشمولان، مستندات مورد نیاز، شاخص‌های احراز شرایط و حداکثر مدت مجاز برای هر مرحله‌ی اداری به‌صراحت تعیین شده باشد و هرگونه انحراف از آن، بدون نیاز به شکایت فردی، توسط سازمان بازرسی کل کشور قابل پیگیری و ورود باشد.

قانون حمایتی زمانی اثر واقعی خود را نشان می‌دهد که علاوه بر شناسایی حق، سازوکار نظارتی نیز به‌گونه‌ای طراحی شود که قدرت تشخیص سوءاستفاده از رویه را از مشکلات طبیعی اجرا داشته باشد و اجازه ندهد هدف قانون، در سایه‌ی روش‌های گوناگون بی‌اثرسازی، به فراموشی سپرده شود. آنچه ضرورت دارد، نگاه به حمایت از ایثارگران نه به مثابه یک استثنا یا مساعدتِ مقطعی، بلکه به‌عنوان یک سیاست پایدار و مستمر است که اجرای آن، بیش از هر چیز، نیازمند اراده‌ای فراتر از بخشنامه‌ها و دستورالعمل‌های روزمره و نظارتی مؤثر، مستمر و ضمانت‌اجرا است.

 نتیجه‌گیری

حمایت قانونی از ایثارگران زمانی به هدف واقعی خود دست می‌یابد که میان فلسفه وضع قانون، متن مقررات و شیوه اجرای آن هماهنگی وجود داشته باشد. ارزش یک حکم حمایتی صرفاً در مرحله تصویب و انتشار آن نیست، بلکه در میزان اثری است که در عمل بر زندگی صاحبان حق می‌گذارد. قانون زمانی می‌تواند ادای حقی شایسته باشد که اجرای آن نیز هم‌راستا با هدفی باشد که قانون‌گذار برای آن پیش‌بینی کرده است.

در نهایت، تجربه اجرای مقررات تبدیل وضعیت ایثارگران نشان می‌دهد که فاصله میان «حق پیش‌بینی‌شده در قانون» و «حق تحقق‌یافته در عمل» گاه بیش از آنکه ناشی از خلأ قانونی باشد، نتیجه برداشت‌های محدودکننده، تأخیرهای اجرایی و فاصله گرفتن از فلسفه حمایتی قانون است. حفظ حقوق قانونی ایثارگران نیازمند آن است که همه ارکان مرتبط، از قانون‌گذار تا دستگاه اجرایی و مراجع رسیدگی‌کننده، اجرای قانون را نه صرفاً به‌عنوان یک تکلیف اداری، بلکه به‌عنوان یک مسئولیت حقوقی و اجتماعی دنبال کنند.

ایثارگر روزی از جان خود گذشت تا قانون بماند؛ امروز قانون نباید از حق او بگذرد.

در متن اصلی این مقاله، تمامی قوانین و مقررات مرتبط با حوزهٔ تبدیل وضعیت ایثارگران — شامل مفاد قوانین برنامهٔ پنجسالهٔ پنجم و ششم، بخشنامه‌های متعدد صادره، قوانین بودجهٔ سالهای ۱۴۰۰ و ۱۴۰۱، گزیده‌ای از آرای دیوان عدالت اداری، و نیز نمونه بخشنامه‌هایی از یک وزارتخانهٔ منتخب (وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی و شرکت شستا) — در پیوست ارائه شده است. به دلیل محدودیتهای فنی، درج همزمان همۀ این محتوا در خود مقاله میسّر نبود؛ ازاینرو، برای تسهیل در دسترسی و مطالعۀ مخاطبان ارجمند، نسخۀ کامل مقاله به همراه همۀ پیوستها در قالب یک فایل یکپارچهٔ PDF تهیه شده که با یک کلیک و ازاینجاامکان دانلود رایگان آن فراهم است.

این یادداشت، همچون هر اثر علمی دیگری، می‌تواند با نقدها، تجربه‌ها و دیدگاه‌های صاحب‌نظران، ایثارگران، کارکنان و کارفرمایانی که با مسائل اجرایی این حوزه مواجه بوده‌اند، تکمیل و غنی‌تر شود. دریافت دیدگاه‌های اصلاحی و تجربیات عملی مخاطبان، می‌تواند زمینه ارتقای نسخه‌های بعدی این پژوهش و دستیابی به تصویری دقیق‌تر از چالش‌های اجرای مقررات تبدیل وضعیت ایثارگران را فراهم سازد.

اَللّهُمَّ عَجِّل لِوَلیِّکَ الفَرَج 

با احترام، سعید کنعانی

دانلود فایل کامل PDF مقاله