.png){kind=logo}
✍️سعید کنعانی
حمایت از خانواده و تشویق فرزند آوری، سالهاست به یکی از سیاستهای کلان کشور تبدیلشده است. در همین راستا، قانونگذار در سال ۱۳۹۲ برای نخستین بار علاوه برافزایش مرخصی زایمان مادران به 9 ماه، مرخصی دوهفتهای برای پدران را نیز پیشبینی کرد تا پدر در روزهای نخست تولد فرزند، در کنار همسر و نوزاد حضورداشته باشد. باوجود گذشت بیش از یک دهه از تصویب این قانون، اجرای آن همچنان با اختلاف برداشت، ابهام و رویههای متفاوت مواجه است؛ بهگونهای که هنوز این پرسشها مطرح میشود که این قانون لازم الاجرا در بخش خصوصی و دولتی هست؟ آیا این مرخصی به همه پدران شاغل تعلق میگیرد یا فقط شامل مردانی است که همسر آنان نیز شاغل و در حال استفاده از مرخصی زایمان است.
مبنای قانونی این حق، تبصره (۲) مادهواحده قانون اصلاح قوانین تنظیم جمعیت و خانواده مصوب ۲۰ خرداد ۱۳۹۲ است. قانون مقرر میدارد:
«به دولت اجازه داده میشود مرخصی زایمان مادران را به نه ماه افزایش دهد و همسر آنان نیز از دو هفته مرخصی اجباری (تشویقی) برخوردار شوند.»
در اجرای این حکم، هیأت وزیران نیز در سال ۱۳۹۲ تصویبنامه مربوط به مدت مرخصی زایمان را تصویب کرد و مرخصی نهماهه مادران و دوهفتهای پدران را به رسمیت شناخت.
در دوره اجرای قانون برنامه ششم توسعه، مطابق بند (الف) ماده ۱۰۳، مدت مرخصی پدران در دستگاههای اجرایی به سه روز کاهش یافت؛ حکمی که صرفاً کارکنان دولت را دربر میگرفت و با پایان اعتبار برنامه ششم در پایان سال ۱۴۰۲، منقضی شد. درنتیجه، از ابتدای اجرای برنامه هفتم توسعه، بار دیگر حکم عام قانون سال ۱۳۹۲ ملاک عمل قرار گرفت و مرخصی دوهفتهای پدران احیا شد. در سال ۱۴۰۴ برخی مراجع اداری در بخشنامهها و مکاتبات خود، بر اجرای مجدد این حکم تأکید کردند.
همچنین، هرچند قانون تنظیم خانواده و جمعیت مصوب ۱۳۷۲ با تصویب قانون حمایت از خانواده و جوانی جمعیت مصوب ۱۴۰۰ نسخ شد، اما قانون اصلاح قوانین تنظیم جمعیت و خانواده مصوب ۱۳۹۲ همچنان معتبر است. این موضوع در تصویبنامه تنقیحی هیأت وزیران درباره مصوبات معتبر و منسوخ در موضوع زنان مصوب ۷ شهریور ۱۴۰۰ نیز مورد تأیید قرارگرفته و اعتبار تصویبنامه سال ۱۳۹۲ درباره مرخصی نهماهه مادران و دوهفتهای پدران صراحتاً حفظشده است.
اختلاف از کجا آغاز شد؟
اگرچه اصل وجود مرخصی دوهفتهای برای پدران خیلی محل اختلاف نیست، اما درباره دامنه شمول آن، دو برداشت متفاوت شکلگرفته است.
برخی دستگاههای اجرایی معتقدند این مرخصی فقط شامل مردانی میشود که همسر آنان شاغل بوده و از مرخصی زایمان استفاده میکند. مهمترین مستند این برداشت، نامه شماره ۵۷۱۷۷۹۴ مورخ ۲۸ دی ۱۳۹۳ معاونت نظارت مالی و خزانهداری کل کشور است که اعلام میکند مرخصی اجباری (تشویقی) صرفاً به پدرانی تعلق میگیرد که همسر آنان شاغل باشد. اداره کل حقوقی قوه قضائیه نیز در نظریه مشورتی شماره ۷/۹۳/۲۹۶ مورخ ۱۴ اردیبهشت ۱۳۹۳ همین برداشت را پذیرفته است (در خصوص مردان شاغل در بخش دولتی).
اما این تفسیر، از منظر حقوقی قابل نقد است.
قانونگذار در هیچ قسمت از قانون، عبارت «همسر زنان شاغل» یا «همسر زنانی که از مرخصی زایمان استفاده میکنند» را به کار نبرده است. قانون صرفاً از عبارت «همسر آنان» استفاده کرده و هیچ قیدی درباره وضعیت شغلی مادر بیان نکرده است. در حقوق عمومی نیز اصل بر آن است که مراجع اداری حق ندارند با بخشنامه، نامه اداری یا نظریه مشورتی، دامنه شمول یک حق قانونی را محدود کنند. بنابراین، شرط شاغل بودن همسر را باید نتیجه یک برداشت اداری دانست، نه حکمی که مستقیماً از متن قانون استنباط میشود.
از سوی دیگر، تاکنون رأیی از هیأت عمومی دیوان عدالت اداری که این محدودیت را بهعنوان تفسیر لازمالاتباع قانون تأیید کرده باشد، منتشرنشده است. ازاینرو، اختلاف موجود همچنان در سطح برداشتهای اداری باقیمانده و به یک قاعده حقوقی الزامآور تبدیل نشده است.
منشأ واقعی اختلاف؛ بار مالی قانون
به نظر میرسد ریشه اصلی این اختلاف، نه در متن قانون، بلکه در نحوه تأمین هزینه اجرای آن باشد.
مطابق اصل ۷۵ قانون اساسی، طرحها و پیشنهادهایی که موجب افزایش هزینههای عمومی میشوند، باید محل تأمین اعتبار آنها نیز مشخص باشد. به همین دلیل، هنگام تصویب قانون سال ۱۳۹۲، مجلس برای رفع ایراد شورای نگهبان، عبارت «به دولت اجازه داده میشود...» را در متن قانون گنجاند.
بااینحال، قانون درباره نحوه پرداخت حقوق ایام مرخصی دوهفتهای پدران سکوت کرده است.
در مقابل، درباره مرخصی نهماهه مادران، قانونگذار و هیأت وزیران سازوکار روشنی پیشبینی کردهاند. بر اساس تبصره الحاقی تصویبنامه مدت مرخصی زایمان زنان شاغل مصوب ۲۲ اردیبهشت ۱۴۰۰، پرداخت غرامت دستمزد ایام مرخصی بر عهده سازمان تأمین اجتماعی است و دولت نیز مکلف شده است اعتبار لازم را از محل بودجه عمومی یا بهعنوان دیون دولت به سازمان تأمین اجتماعی تأمین کند. اما درباره مرخصی دوهفتهای پدران، چنین حکمی وجود ندارد.
درنتیجه، در کارگاههای مشمول قانون کار، پرداخت حقوق این دو هفته عملاً بر عهده کارفرما قرارگرفته است؛ بدون آنکه سازوکار جبران هزینه از سوی دولت یا سازمان تأمین اجتماعی یا بخششهای مالیاتی پیشبینیشده باشد. به نظر میرسد همین خلأ قانونی، مهمترین عامل شکلگیری تفسیر مضیق (محدودکننده) از قانون بوده است؛ زیرا محدود کردن دامنه شمول، طبیعتاً هزینه اجرای آن را کاهش میدهد.
تحولات اخیر
در ماههای آغازین سال ۱۴۰۴، موضوع مرخصی دوهفتهای پدران بار دیگر موردتوجه قرار گرفت. مرضیه وحیددستجردی، دبیر ستاد ملی جمعیت، از احتمال تثبیت این مرخصی در آینده نزدیک خبر داد. زهرا بهروزآذر، معاون رئیسجمهور در امور زنان و خانواده، نیز از ازسرگیری اجرای مرخصی دوهفتهای پدران در دستگاههای اجرایی پس از چند سال وقفه سخن گفت.
همچنین، حسین زمانی، رئیس امور هماهنگی و رفع اختلافات حقوقی دستگاههای اجرایی معاونت حقوقی رئیسجمهور، اعلام کرد که اساساً نیازی به تصویب قانون جدید وجود ندارد؛ زیرا تبصره (۲) مادهواحده قانون اصلاح قوانین تنظیم جمعیت و خانواده مصوب ۱۳۹۲ همچنان معتبر است و همان قانون، مرخصی دوهفتهای پدران را تضمین میکند.
این اظهارنظرها نشان میدهد که اصل اعتبار قانون موردتردید نیست و آنچه نیازمند شفافسازی است، نحوه اجرای یکنواخت آن و تأمین منابع مالی مربوط است.
جمعبندی و پیشنهاد
بررسی قوانین، مقررات و اسناد اجرایی نشان میدهد که اصل برخورداری پدران از مرخصی دوهفتهای پس از تولد فرزند، حقی قانونی و معتبر است. اختلاف موجود، نه درباره اصل این حق، بلکه درباره دامنه شمول آن و نحوه تأمین هزینه اجرای آن است.
به اعتقاد نگارنده، شرط شاغل بودن همسر، حاصل تفسیر مضیق از یک قانون حمایتی است؛ در حالی که در تفسیر قوانین حمایتی، اصل بر توسعه دامنه حمایت و تفسیر به نفع اشخاص است، مگر آنکه قانونگذار به صراحت قیدی مقرر کرده باشد.به بیان ساده، برداشت محدودکنندهای که برخورداری از این مرخصی را به شاغل بودن همسر منوط میکند، با ظاهر و اطلاق قانون سازگار نیست. قانونگذار چنین شرطی را پیشبینی نکرده و مراجع اداری نیز نمیتوانند با نامه یا نظریه مشورتی، دایره شمول یک حق قانونی را محدود کنند. بنابراین، کارفرمایان اعم از دولتی و خصوصی، مکلف به اعطای مرخصی دوهفتهای به پدران شاغل هستند و فقدان سازوکار مالی، مجوز عدم اجرای قانون یا محدود کردن آن نیست.
درعینحال، نباید از مسئولیت دولت نیز غفلت کرد. سیاست افزایش جمعیت و حمایت از خانواده، یک سیاست عمومی و ملی است و هزینه اجرای آن نباید صرفاً بر دوش کارفرمایان خصوصی باقی بماند. همانگونه که قانونگذار درباره مرخصی زایمان مادران، پرداخت غرامت دستمزد را از طریق سازمان تأمین اجتماعی و با پشتیبانی اعتبارات عمومی دولت تضمین کرده است، شایسته است درباره مرخصی دوهفتهای پدران نیز سازوکار مشابهی پیشبینی شود.
تضمین منابع مالی این مرخصی، علاوه بر رفع اختلافهای تفسیری، از تحمیل هزینه یک سیاست عمومی بر بخش خصوصی جلوگیری میکند و با اصول عدالت توزیعی، حمایت از تولید، امنیت سرمایهگذاری و سیاستهای کلی برنامه هفتم پیشرفت در حوزه جمعیت و خانواده نیز سازگارتر خواهد بود.
امید است مجلس شورای اسلامی، هیأت وزیران و دستگاههای ذیربط، با تنقیح و شفافسازی مقررات مربوط به مرخصی پدران و تعیین منبع تأمین اعتبار آن، ضمن پایان دادن به اختلاف برداشتهای موجود، زمینه اجرای یکسان این حق قانونی را در سراسر کشور فراهم آورند؛ چراکه حمایت از خانواده، زمانی به نتیجه مطلوب خواهد رسید که هم حقوق کارگر و کارمند تضمین شود و هم هزینه اجرای سیاستهای عمومی بر دوش بخش خصوصی رها نشود.
دیدگاه خود را بنویسید